предлагают 11 шагов, направленных на улучшение качества социального обслуживания граждан РФ, а также на повышение эффективности и прозрачности социальных расходов государства.
Наследие СССР
Со времен СССР исторически сложилось, что социальные обязательства государства перед гражданами исполняли региональные органы власти. Обслуживание людей было организовано через поставщиков соцуслуг — школы, больницы, поликлиники, центры социального обслуживания. Похожая ситуация в СССР была и в торговле, в банковском секторе, в сфере связи. Старшее поколение хорошо помнит очереди и пустые прилавки в магазинах, ненадежность вкладов в сберкассе или многолетнее ожидание установки телефона.
В последнее десятилетие XX века в России в торговлю, банковское обслуживание и в сферу связи были допущены негосударственные поставщики. Появилась конкуренция. И сейчас уровень обслуживания тут не уступает лучшим зарубежным аналогам. Государство здесь выступает как регулятор, и делает это успешно.
Что же за 30 лет изменилось в социальной сфере? Как государство выполняет свои обязательства перед гражданами?
Осталось по-старому:
- монопольными исполнителями госзаказа, как правило, являются поставщики, учрежденные местными органами
- власти;
- в регионах порядка 99% бюджета, предусмотренного на финансирование социальных услуг, достается государственным поставщикам.
В социальной сфере страна недалеко ушла от советского времени.
Сходство и различия России и других стран
Перечень и содержание социальных услуг в России практически не отличаются от зарубежных. И это не удивительно, так как объект обслуживания один и тот же — человек.С 1 января 2015 года в россии вступил в силу закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». К 2021 году уже можно делать выводы о том, как этот закон работает. Авторы статьи считают, что № 442-ФЗ позволяет организовать социальное обслуживание в нашей стране на уровне лучших мировых аналогов.
Ключевые инструменты №442-ФЗ:
- индивидуальные программы предоставления социальных услуг;
- включение в систему соцобслуживания негосударственных (коммерческих и некоммерческих) организаций и
- индивидуальных предпринимателей;
- принцип равного и свободного доступа граждан к социальным услугам;
- принцип приближенности поставщика социальных услуг к месту жительства получателей;
- право получателей на выбор поставщиков социальных услуг;
- формирование тарифов на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг.
За рубежом эти инструменты являются основными при организации социального обслуживания.
Организация социального обслуживания за рубежом
Что собой представляет сегодня социальное обслуживание в развитых странах? А. Хаитова и Л. Белоусов излагают свое видение ключевых особенностей оказания социальных услуг на примере отдельных регионов Германии, Израиля, США. Принципиальные отличия заключаются в организации соцобслуживания прежде всего на региональном уровне.Особенности социальной сферы за рубежом:
- высокая неценовая конкуренция
- повременные тарифы
- негосударственные поставщики услуг
- государство — регулятор
- лицензирование специалистов
- Бесплатное юридическое обслуживание
- системное финансирование создания новых средств и методов реабилитации
- волонтерство
Особенности социальной сферы в развитых странах
- Высокая неценовая конкуренция. Рынок оказания социальных услуг является высококонкурентным. Это относится к оказанию услуг на регулярной основе по индивидуальным программам социального обслуживания, как правило, государственным. такими бюджетными программами пользуется самая многочисленная группа получателей социальных услуг. Работы выполняют коммерческие организации, действующие в условиях неценовой конкуренции.
- Повременные тарифы. Государство оплачивает поставщику услуг при оказании услуг по индивидуальным программам только время непосредственной работы с получателем. Тарифы носят повременной характер ($/час, $/сутки).Это вынуждает поставщика быть специализированным, иметь низкие накладные расходы и высокопрофессиональных исполнителей.
- Негосударственные поставщики услуг. Получатели срочных социальных услуг обслуживаются некоммерческими организациями (предоставление жилья и бытовое обслуживание для бездомных и людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, организация питания нуждающихся и проч.). Количество пунктов срочной помощи, их пропускная способность рассчитываются местными властями исходя из ситуации. Существуют нормативы по размерам и местам расположения поставщиков этих видов услуг.
- Государство — регулятор. Государство действует не как поставщик услуг, а только как регулятор и как заказчик, если социальные услуги оказываются по государственным программам.
- Лицензирование специалистов. Государство уделяет серьезное внимание подготовке специалистов для сферы социальных услуг. Региональные власти осуществляют персональное лицензирование (для сотрудников с высшим образованием) и сертификацию (без высшего образования) всех социальных работников, непосредственно занятых оказанием социальных услуг.
- Бесплатное юридическое обслуживание малообеспеченных граждан обеспечивает соблюдение их прав, в том числе на доступ к социальным услугам. Бесплатные юридические услуги малообеспеченным гражданам оказывают некоммерческие организации, которые привлекают в качестве волонтеров профессиональных юристов, в том числе из ведущих юридических фирм (на эту тему авторами опубликован материал в журнале «Социальная защита в России» № 2 от 2021 года).
- Системное финансирование создания новых средств и методов реабилитации. Бюджет и негосударственные фонды оплачивают работы по созданию более эффективных средств и методов абилитации и реабилитации. Сбором средств от бизнеса и граждан на эти цели занимаются некоммерческие организации.
- Волонтерство. Широко распространено привлечение волонтеров всех возрастов к работе в социальной сфере. Работа волонтерами является составной частью жизни для учащихся в университетах. Привлечение пенсионеров способствует поддержанию их социальной активности.
Предложения по совершенствованию организации социального обслуживания в регионах России.
Отличительные свойства услуг:
- неосязаемость;
- неотделимость;
- невозможность хранения;
- непостоянство.
О «непостоянстве» следует рассказать подробнее, так как оно влияет на качество услуг наиболее ярко. Качество оказания однотипных услуг колеблется в весьма широких пределах, в зависимости от того, кто их предоставляет, когда и где. Некоторые социальные работники умеют найти подход к получателю услуг и прекрасно ладят с людьми, другие «грубы» и «неприветливы». Некоторые работники успешно справляются с оказанием услуг определенного типа, другие — специалисты широкого профиля.
Повысить качество услуг можно в трех направлениях:
- подбор персонала и его обучение;
- стандартизация процесса оказания услуги у поставщика;
- контроль степени удовлетворенности клиентов обслуживанием.
Предложения Александрины Хаитовой и Леонида Белоусова изложены с их привязкой к основным функциям управления.
Функции управления: планирование, организация, мотивация, контроль.
11 шагов по совершенствованию соцобслуживания в России
Планирование
Шаг 1. Поэтапный проектный подход
Шаг 2. Повременные тарифы в госзаказе
Шаг 3. Конкуренция на территориях
Организация
Шаг 4. Содействие центра
Шаг 5. лицензирование соцработников
Мотивация
Шаг 6. Мотивация социальных работников
Шаг 7. Мотивация поставщиков социальных услуг
Контроль
Шаг 8. Автоматизация
Шаг 9. Контроль удовлетворенности получателей услуг
Шаг 10. Плановые проверки
Шаг 11. Депутатский контроль
Планирование
Шаг 1. Следует планировать изменения, применяя поэтапный проектный подход:
- оценка совместно с профессионалами в управлении текущего состояния соцобслуживания в регионе;
- знакомство с опытом развитых стран;
- разработка проекта с учетом имеющихся ограничений (нормативно-правовых, финансовых, кадровых и прочих) и управления рисками;
- внедрение проекта.
Шаг 2. Повременные тарифы в госзаказе
Александрина Хаитова задается вопросом: «Как сейчас оплачивают работу частных репетиторов и сиделок?по простым и понятным почасовым тарифам. Мы не сомневаемся, что так же заказывают для себя услуги и чиновники, создавшие в регионах сегодняшнюю систему отчетности в соцобслуживании. Почему же при работе через госзаказ мы сталкиваемся с сотнями видов тарифов и с отчетами о миллионах оказанных услуг? Сегодняшняя громоздкая отчетность не отражает того, сколько времени социальный работник занят обслуживанием человека. А в итоге страдают получатели услуг».
Преимущества повременной тарификации:
- Легко планировать и проверять.Упрощается адресное планирование и контроль расходов регионального бюджета на соцобслуживание по видам услуг и группам их получателей. регистр получателей услуг есть, тарифы установить в формате «руб./час». Количество денег, количество времени обслуживания и количество социальных работников — расчетные величины.
- Легко регулировать.Здесь значительно упрощается адресное регулирование привлекательности работы на рынке социальных услуг. Тарифы влияют на приток трудовых ресурсов и частных инвестиций в создание поставщиков.
- Легко сравнивать. Проще провести сравнительную оценку эффективности действий региональных властей в социальной сфере.
- Легко управлять. В регионах улучшится не только планирование соцобслуживания, но и реализация других управленческих функций в этой сфере — организация, мотивация и контроль.
Шаг 3. Изменить порядок размещения госзаказа в регионе
Леонид Белоусов предлагает во всех регионах формировать госзаказ так, чтобы на одной территории несколько поставщиков конкурировали за получателя. Каждый из этих поставщиков должен получать часть бюджетных средств в соответствии с количеством заключенных договоров с получателями социальных услуг (см. закон от 13.07. 2020 № 189-ФЗ).Организация
Шаг 4. Содействие центра
Федеральной власти следует оказать содействие регионам в создании эффективных организационно-экономических моделей поставщиков услуг.Начинать реализовывать это можно:
- при разработке моделей сопровождаемого проживания. Этим проектом сегодня занимается Минтруд РФ;
- при разработке межведомственной модели комплексного сопровождения детей и взрослых с расстройствами аутистического спектра (РАС) в России — сейчас инициирована работа в Госдуме РФ и в координационном совете по делам инвалидов ОНФ по созданию этого проекта;
- создавая для этого самостоятельные проекты.
Шаг 5. Лицензирование соцработников
«Чтобы вести частную практику или быть наемным сотрудником организации-поставщика, соцработник должен получить от региональных органов власти лицензию (сертификат), — уверена Александрина Хаитова. — Сегодня в России оценка квалификации социального работника и ответственность за его допуск к обслуживанию людей лежит исключительно на руководителе организации-поставщика соцуслуг. Мировая практика показывает, что органы власти регионов за рубежом берут на себя часть ответственности за оценку квалификации соцработника».
Мотивация
Шаг 6. Мотивация социальных работников
Если люди с уважением относятся к своей работе и ею дорожат, то они стремятся делать свою работу качественно и эффективно.Нужны мотивирующие инструменты:
- достойная зарплата;
- персональное лицензирование.
Шаг 7. Мотивации поставщиков социальных услуг
Сегодня в регионах поставщики социальных услуг, работающие в рамках госзаказа, мотивируются административными методами. В развитых странах основным мотиватором является конкуренция. Негосударственные поставщики находятся в конкурентном рынке и буквально «гоняются» за каждым потенциальным получателем. Владелец организации заинтересован, чтобы получателей услуг было в компании больше, каждый из них чувствовал себя как можно лучше, жил как можно дольше и не имел желания сменить поставщика. Только это позволяет поставщику постоянно получать бюджетные деньги за оказание социальных услуг.Очень важна и квалификация исполнителей. Поставщик, проигрывающий в качестве, теряет клиентов.
Ключевые факторы мотивации поставщиков:
- формирование конкурентного рынка социальных услуг в рамках госзаказа (расширить действие закона от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе…»);
- привлечение негосударственных поставщиков социальных услуг для выполнения госзаказа.
Контроль
Чтобы управленческий контроль в сфере социальных услуг был эффективным, необходимы повременные экономически обоснованные тарифы, конкурентный рынок и лицензирование специалистов. Плюсом к этому необходимы дополнительные методы учета и проверки в социальной сфере.Шаг 8. Автоматизация
Необходимо создать в регионах автоматизированную систему контроля труда социальных работников. С переходом на повременные тарифы можно в реальном времени учитывать начало и окончание обслуживания каждого получателя. Оператор системы учета должен быть независим от поставщиков. По каждому соцработнику должны учитываться отработанный объем услуг, отклонения от запланированных сроков и объемов обслуживания. О чем должно поступать уведомление поставщику. Итоговым отчетным документом станут данные системы о работе каждого сотрудника, заверенные поставщиком услуг.«Никаких подписей ежемесячных актов выполненных работ у каждого получателя услуг. Все делается онлайн, — говорит Леонид Белоусов. — Так сегодня работают системы учета оказания социальных услуг в большинстве регионов за рубежом. Сегодня российские регионы инвестируют немалые бюджетные деньги в автоматизацию учета количества оказанных услуг и при этом докладывают о значительных успехах. Люди понимают, что эффективный контроль соцработников и поставщиков при этом В ПРИНЦИПЕ невозможен! Пока не видно, чтобы это понимали региональные власти».
Шаг 9. Контроль удовлетворенности получателей услуг
Необходимо пересмотреть существующие регламенты замера степени удовлетворенности получателей соцуслуг и регламенты работы региональных властей с жалобами граждан на социальное обслуживание. По мнению А.Хаитовой, независимая оценка условий оказания услуг, проводимая в соответствии со статьей 23.1 № 442-ФЗ, носит откровенно имитационный характер в большинстве регионов России. Специалисты видят, по каким необоснованно низким ценам проходят в регионах закупки услуг оператора, если они вообще проходят, и кто в итоге оказывается победителем в этих закупках.Шаг 10. Плановые проверки
Необходимы регулярные плановые проверки контрольными органами выполнения в регионах федерального законодательства в социальной сфере. Леонид Белоусов считает, что сейчас контрольные органы (прокуратура, ФАС) недостаточно эффективно следят за тем, как регионы исполняют федеральное законодательство в социальной сфере. Например, региональные органы власти порой принимают антирыночные нормативы или совершают действия, содержащие признаки коррупции. Не все поставщики услуг обеспечивают должную информационную открытость своей деятельности. Практика показывает, что контроль только по заявлениям, поступившим в фас и прокуратуру, сегодня малоэффективен.Шаг 11. Депутатский контроль
Александрина Хаитова и леонид Белоусов полагают, что депутаты в регионах не уделяют достаточно внимания внедрению современных решений в области управления социальным обслуживанием. Граждане вправе ожидать от законодательных органов власти субъекта федерации более тщательного рассмотрения ситуации в социальной сфере своего региона. При знакомстве с работой зарубежных региональных депутатов мы видим, какие жаркие дискуссии они ведут по поводу финансирования и контроля расходования бюджета в социальной сфере.Заключение
Александрина Хаитова и Леонид Белоусов утверждают: «Наши предложения не являются чем-то абсолютно новым и неизведанным. Являясь инновационными для России, предлагаемые решения уже реализованы и успешно работают в развитых странах. Никто за рубежом от них не отказывается. Вышеизложенные шаги, по нашему глубокому убеждению, раньше или позже будут реализованы в нашей стране. Речь идет о полноценной системной помощи для миллионов российских получателей социальных услуг и их семей. Или о последствиях вовремя непредоставленной помощи.Мы уверены, что выработка системных мер по устранению существующих недостатков и внедрение предложенных решений позволят существенно улучшить социальное обслуживание граждан страны.
Ограниченный формат статьи не позволяет более развернуто изложить наше видение организации социального обслуживания граждан. Мы размещаем на эти темы регулярные посты в «Фейсбуке» в группе «Социальные СО НКО и поставщики социальных услуг Уральского региона». Более подробная информация на вышеизложенную тему публикуется нами там».