Шесть ступеней к качеству

Президент БФ «Я особенный» Александрина Хаитова и экономист Леонид Белоусов много лет изучают особенности и нюансы предоставления социальных услуг в России. Сегодня эксперты делятся своим видением того, как улучшить качество социального обслуживания в стране и как повысить эффективность расходования бюджетных средств в социальной сфере.

I. Система социального обслуживания до вступления в силу ФЗ-442

«Старые» правила. До вступления в силу закона ФЗ-442 в России уже имелась сложившаяся система социального обслуживания:

— все бюджетное финансирование для оказания социальных услуг гражданам в рамках государственного заказа направлялось поставщикам, учрежденным исполнительными органами власти (государственные поставщики соцуслуг);

— госзаказ этим организациям и отчетность по нему устанавливались в натуральных единицах (количество услуг, мероприятий, количество охваченных человек и др.);

— управление этими поставщиками осуществлялось административно-командными методами.

«Тогда региональная власть стремилась «оптимизировать» управление государственными поставщиками и закрепить за отдельной организацией оказание всего комплекса услуг в конкретном административном районе, — поясняет президент БФ помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я особенный» Александрина Хаитова. — В результате повсеместно возникли государственные комплексные центры социального обслуживания. При этом количество специализированных поставщиков было крайне ограничено, обычно они располагались в крупных городах. В России региональные власти создавали «образцово-показательных» поставщиков социальных услуг. Эти центры предлагали набор дополнительных услуг, в том числе платных, и стали «витриной» региональной системы социального обслуживания. Некоторые из них назывались пилотными проектами, оставаясь многие годы единственными в регионе. Доступность услуг таких поставщиков крайне ограничена — люди ждут своей очереди месяцами или даже годами, а срок реабилитации ограничивается несколькими неделями. В штатном расписании «комплексного» или «образцово-показательного» поставщика множество вспомогательного персонала: управленцев, методистов, буфетчиков, кладовщиков, водителей и т.д. В структуре расходов таких организаций велики косвенные затраты. Социально ориентированные некоммерческие организации могли получать финансовую и имущественную поддержку из бюджета и других источников в соответствии с законом № 7-ФЗ. Коммерческие организации оказывали платные социальные услуги. В таких организациях доля вспомогательного персонала обычно значительно меньше, чем у государственных поставщиков. Среди СО НКО также имелись организации, выделенные региональными властями в категорию «образцово-показательных». А их штатные расписания тоже содержали громоздкую структуру управленцев и вспомогательного персонала. И финансовая отчетность таких НКО, как правило, отсутствует в свободном доступе либо сообщается в усеченном объеме».

II. Система социального обслуживания после вступления в силу ФЗ-442

Вступивший в силу в 2015 году закон № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» внес в систему соцобслуживания важные принципы, понятия и организационные инструменты:

— наделение региональных органов полномочиями формировать и развивать рынок социальных услуг, в том числе его негосударственный сектор;

— формирование тарифов на основании подушевых нормативов финансирования;

— индивидуальные программы предоставления социальных услуг;

— принцип приближенности поставщика социальных услуг к месту жительства получателей;

— право получателей на выбор поставщиков.

«После вступления ФЗ № 442 в силу для развития этого закона своевременно были созданы все необходимые нормативно-правовые акты, — отмечает экономист Леонид Белоусов. — Прошло достаточно времени, чтобы можно было оценить ситуацию с социальным обслуживанием в стране. Можно утверждать, что качественно ситуация с организацией социального обслуживания граждан в РФ мало изменилась по сравнению с 90-ми годами XX столетия».

Осталось как было. «Монопольными исполнителями госзаказа продолжают быть поставщики, учрежденные местными органами власти. Известно, что монополия — это всегда неэффективные денежные расходы и низкое качество обслуживания», — отмечает Леонид Белоусов.

1. Отчетность госпоставщиков по объемам оказанных услуг осуществляется в натуральных показателях (количество услуг). «В этом случае невозможно определить, каковы расходы государства в рублях на конкретного получателя или на определенную категорию получателей услуг. Госфинансирование выделяется не на обслуживание конкретного получателя, а на финансирование организации-поставщика социальных услуг в соответствии с ранее утвержденной сметой», — поясняет Леонид Белоусов.

2. Учет объема оказанных услуг в стоимостном выражении ведется только у негосударственных поставщиков соцуслуг, работающих по ФЗ-442.

«По экспертным оценкам, порядка 99% бюджета, предусмотренного на финансирование оказания соцуслуг, выплачивается не в соответствии с подушевыми нормативами финансирования социальных услуг, а государственным поставщикам, наоборот, в соответствии с бюджетным законодательством, либо негосударственным поставщикам субсидиями или грантами, — продолжает он. — Существует разница в уровне накладных расходов государственных и негосударственных поставщиков соцуслуг. Эта разница сегодня является серьезным препятствием для формирования региональными властями конкурентного рынка. Она препятствует расширению зоны применения закона ФЗ-189 («О госзаказе в социальной сфере»). Проблема заключается в установлении оптимальной величины единых нормативов финансирования соцуслуг. Конкурентный рынок подразумевает равные субсидии за одинаковый объем услуг. Тарифы на финансирование поставщиков социальных услуг должны быть едины, независимо от организационно-правовой формы поставщика. Установление единых тарифов с учетом фактических издержек государственных поставщиков приведет к получению негосударственными поставщиками неоправданно большой прибыли. А установление единых тарифов на уровне фактических издержек негосударственных поставщиков приведет к недофинансированию государственных поставщиков, фактические издержки которых высоки. Как при этом внедрять в регионах ­ФЗ-189? Есть разные варианты решения этой проблемы. Вопрос только в принятии правильных управленческих решений».

III. Существующие барьеры для негосударственных поставщиков социальных услуг в РФ

Основные барьеры для вхождения негосударственных поставщиков на рынок социальных услуг:

1. Нежелание региональных властей использовать при планировании, организации и отчетности общепринятые во всем мире повременные подушевые нормативы финансирования социальных услуг.

«Во всех регионах России власти устанавливают подушевые нормативы финансирования социальных услуг в формате «тариф за одну услугу». Количество тарифов совпадает с количеством видов услуг. Их несколько сотен. Отчетность по госзаказу государственных поставщиков предусматривает отчетность только по количеству услуг. Способов объективного контроля количества оказанных услуг не существует. Это позволяет использовать на всех уровнях приписки для формирования «правильной» отчетности», — подчеркивает Александрина Хаитова.

2. Формирование в регионах экономически необоснованных (заниженных) подушевых нормативов финансирования негосударственных поставщиков социальных услуг.

«В 2014 году постановлением Правительства РФ № 1285 были утверждены «Методические рекомендации по расчетам подушевых нормативов финансирования социальных услуг», — продолжает Хаитова. — Пункт 4 документа гласит: «Подушевые нормативы финансирования определяются исходя из прямых и косвенных расходов на предоставление соцуслуг за период (не менее одного года), предшествующий расчетному, с применением индекса роста цен (тарифов) на соответствующие товары и услуги». В регламентирующих документах регионального уровня говорится, что тарифы сформированы в соответствии с этими рекомендациями. Например, тариф на «подстригание ногтей на руках» получателю соцуслуг в Свердловской области. Стандарт определяет длительность услуги до 40 минут. В соответствии с тем же стандартом тариф составляет 3,66 рубля. Тариф не является экономически обоснованным, но продолжает действовать с 2015 года. Аналогичная картина с тарифами видна при изучении соответствующих нормативно-правовых актов на сайтах регионов и практически по всем видам услуг. Разница в некоторых тарифах на одни и те же услуги между регионами может отличаться на порядок!»

3. Создание бюрократических барьеров и усложненная форма отчетности негосударственных поставщиков соцуслуг для получения субсидий. Задержки с выплатами субсидий. Большой объем отчетности. Отсутствие повременных нормативов значительно усложняет отчетность в первую очередь негосударственных поставщиков социальных услуг. И это понятно, в отчетах этих поставщиков идет речь о суммах компенсации в рублях. Каждая услуга имеет свой тариф», — добавляет президент БФ Александрина Хаитова.

IV. Особенности социального обслуживания граждан за рубежом

К моменту вступления РФ в силу закона ФЗ-442 в России в зарубежных странах сложились свои системы социального обслуживания, и основные инструменты регулирования рынка соцуслуг там аналогичны представленным в ФЗ-442.

«Как и в России, в зарубежных странах полномочиями по организации системы социального обслуживания обладают региональные власти, — поясняет Леонид Белоусов. — Также в некоторых странах существуют еще и федеральные программы в области социального обслуживания населения. Их реализация на региональном уровне осуществляется во взаимодействии с региональными властями.

К примеру, в одной из зарубежных стран с населением около 300 млн человек существует около 62 700 поставщиков социальных услуг, 67% поставщиков социальных услуг — коммерческие организации, 26,1% — социально ориентированные НКО, 6,9% — прочие, в том числе и государственные. Социально ориентированные НКО и коммерческие поставщики социальных услуг успешно дополняют друг друга. Региональные власти выступают как регулятор рынка социальных услуг, а при финансировании социальных услуг по государственным программам еще и как заказчик. В развитых странах лидерство среди поставщиков социальных услуг принадлежит коммерческим структурам. Основной объем социальных услуг (в стоимостных показателях и по охвату населения) оказывают специализированные коммерческие организации. За рубежом некоммерческие организации на рынке социальных услуг присутствуют в определенных, слабо конкурентных сегментах. И такая ситуация сложилась не случайно».

V. Формирование тарифов на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг
Повременной характер нормативов финансирования.
«К тарифам и фактическому времени обслуживания отношение за рубежом самое серьезное, — продолжает Леонид. — Если проанализировать составляющие прямых и косвенных затрат по тем социальным услугам, которые оказывают социальные работники, к примеру, на дому, то нетрудно убедиться, что единственной переменной величиной является время оказания социальной услуги. Остальные составляющие издержек можно считать константой для всего перечня услуг. Эта константа и является повременным тарифом. Для других форм социального обслуживания методика определения тарифа по большому счету аналогичная.

При организации в регионах социального обслуживания применение повременных тарифов позволяет на более высоком уровне обеспечивать все управленческие функции: планирование, организацию, мотивацию и контроль. Возникает возможность объективно, в реальном времени, контролировать своевременность и полноту оказания услуг. Разнообразные системы такого учета давно и успешно действуют за рубежом.

Преимущества повременных тарифов:

— упрощается адресное планирование и контроль расходов регионального бюджета на соцобслуживание по видам услуг и по группам их получателей (регистр получателей услуг есть, тарифы установить в формате рубль/час). Количество денег из бюджета, количество времени обслуживания и количество социальных работников — расчетные величины;

— упрощается адресное регулирование привлекательности работы на рынке социальных услуг. Тарифы влияют на приток трудовых ресурсов и частных инвестиций в создание поставщиков;

— проще провести сравнительную оценку эффективности действий региональных властей в социальной сфере;

— перечень преимуществ можно продолжать.

«Тарификация оказания услуг в социальной сфере подразумевает тщательный подход к установлению тарифа, но и предусматривает установление различного уровня доплат, — поясняет Леонид Белоусов. — Примером может служить сводная таблица тарифов и надбавок при оказании медицинских и социальных услуг поставщиками, которые задействованы в программе раннего вмешательства (таблица 1).

Программа предусматривает оказание услуг по абилитации детей с отклонениями в развитии в возрасте от года до трех лет. Тарифы и надбавки к ним установлены в зависимости от административного района, от того, какой специалист оказывает услуги, кому (детям или детям и родителям), где (в офисе или выезжает на дом) и каков характер оказываемой услуги. Надбавки предусмотрены за владение иностранным языком, групповые занятия и за обучение родителей или опекунов приемам абилитации их детей. ​В качестве примера из таблицы видно, что государство оплачивает организации за работу его специалиста по социализации детей с РАС по ставке 100 у.е. в час. При этом зарплата специалиста за час работы составляет 60 у.е. в час (последняя цифра получена непосредственно в разговоре со специалистом). Почасовая ставка специалиста по социализации ребенка выше уровня почасовой ставки социального работника в 3 и более раз. Такой высокий уровень зарплат обусловлен тем, что лицензия на этот вид трудовой деятельности (социальный педагог, специализация — работа с ребенком, имеющим аутизм) выдается человеку, имеющему квалификацию не ниже, чем магистр. Профессия «социальный работник» не предполагает обязательного университетского образования.​

Важно отметить, что тариф действует на весь спектр действий специалиста с ребенком в отведенное для занятий с ребенком время (такие как консультирование, коррекция, тренинг и проч.). В регионах России эти действия выделяют как отдельные услуги. За рубежом государство оплачивает согласованное со специалистами по абилитации время на работу с ребенком (для детей, имеющих аутизм, — 20-40 часов в неделю). То, чем занимается специалист с получателем услуг в оплачиваемое время, оставлено на усмотрение специалиста и изложено в соответствующих методиках, составленных специалистами по абилитации ребенка. Дифференцирование же тарифов на обслуживание пожилых людей на дому за рубежом выполнено в первую очередь с указанием того, какова должна быть минимальная заработная плата социального работника. Правительство региона устанавливает уровень минимальной оплаты труда в регионе для низкооплачиваемых работников, в том числе социального работника, в зависимости от места оказания услуг (графства или города) и от количества работников в компании (таблица 2). Например, почасовая ставка для социального работника в компании, имеющей численность работников более 11 человек, обслуживающей получателя услуг, составляет в густонаселенной части региона 15 у.е. в час, а с надбавкой — на уровне 19 у.е. за час обслуживания получателя услуг (данные на 2018-2019 гг.).

При этом уровень подушевых нормативов финансирования социальных услуг в этом регионе для поставщиков соцуслуг, занятых в регионе обслуживанием получателей услуг на дому, колеблется от 15 до 33 условных единиц в час. Интересен подход к выделению бюджетных средств на государственные программы социального обслуживания. Государство оплачивает поставщикам услуг только время непосредственной работы с получателем услуг! Утвержденные за рубежом нормативы финансирования побуждают всех поставщиков работать эффективно! То есть иметь минимальную численность управленческого и вспомогательного персонала, облегчать работникам составление отчетности. Офисы таких компаний, как правило, невелики и располагаются в местах с небольшой стоимостью аренды помещений».

VI. Индивидуальные программы предоставления социальных услуг

«За рубежом обследованием потенциального получателя услуг на дому и составлением индивидуальной программы занимается исключительно лицензированный специалист регионального управления социального обслуживания либо специалисты компании, которой чиновники эту работу передали на аутсорсинг, — поясняет Леонид Белоусов. — Обследование производится по определенной методике, оценивается физическое и ментальное состояние потенциального получателя услуг. Обследуется его место проживания, наличие коммунальных удобств, уровень оснащения бытовой техникой. Принимается во внимание расположение места проживания, удаленность его от магазинов, от остановок транспорта и прочее. Обязательно учитываются пожелания получателя услуг. По результатам, если определена форма обслуживания на дому, в индивидуальную программу вносят количество посещений клиента социальным работником в неделю, основные виды услуг (отчетность по услугам носит справочный характер), время начала и продолжительность обслуживания (в часах). Если программа предусматривает услуги специалистов различной квалификации (к примеру, социально-бытовые услуги оказывает один специалист, а социально-педагогические — другой), услуги государством оплачиваются по разным тарифам».

Заключение. «Сравнительный анализ показывает, что инструменты эффективной организации социального обслуживания в российском федеральном законодательстве и в зарубежных нормативно-правовых актах по социальному обслуживанию граждан есть и они во многом совпадают, а непосредственная организация социального обслуживания существенно различается, — подчеркивает Александрина Хаитова. — Принципиальны отличия в управлении системой социального обслуживания граждан в регионах России и в ведущих зарубежных странах (это наблюдается во всех функциях управления: планировании, организации, мотивации и контроле). Значительные отличия имеют порядок финансирования поставщиков и их организационные структуры. Структура издержек у государственных поставщиков социальных услуг в России говорит об их недостаточной экономической эффективности. Эти организации нуждаются в серьезном реформировании — для этого понадобится создание специальных программ реформирования. Недооцененные в России возможности предпринимателей в сфере социальных услуг могут оказаться серьезной ошибкой. Социальная сфера РФ задевает интересы сотен миллионов людей, и без реформы она будет продолжать отставать в удовлетворении потребностей получателей услуг от уровня ведущих стран».

Текст: Галина Соловьева

Таблица 1. Early Intervention Service Rates Effective May 1, 2011

Таблица 2