В рамках подготовки к всероссийской онлайн-конференции, состоявшейся в апреле на площадке журнала «Социальная защита в России», по инициативе редакции было проведено масштабное социологическое исследование. Свыше тысячи экспертов почти из половины субъектов РФ высказали свое мнение по темам, наиболее актуальным для сферы социального обслуживания. Результаты прокомментировала генеральный директор Центра поддержки региональных исследований, научный сотрудник Института социологии Российской академии наук Татьяна Горина.
— В исследовании приняли участие 1026 человек из 36 регионов России. В качестве экспертов привлекались представители руководящего состава министерств/департаментов труда и социальной защиты субъектов РФ, департаментов/отделов социальной защиты муниципальных образований, государственных учреждений социального обслуживания, негосударственных организаций социальных услуг.
Задачи исследования были сконцентрированы на изучении следующих вопросов: изменение работы учреждений и организаций социального обслуживания после принятия федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ»; отношение к некоторым аспектам регулирования системы социального обслуживания граждан (увеличение количества поставщиков, различие между бюджетным финансированием государственных учреждений социального обслуживания и механизмом компенсаций, формат оценки работы специалиста с получателем в стоимости часа); формирование на федеральном уровне единых для всей страны перечня и стандартов предоставления социальных услуг, механизмов определения нуждаемости в социальном обслуживании, порядка определения объема предоставления социальных услуг.
Экспертов просили выразить свое согласие или несогласие с предложенными суждениями, выбрав варианты ответов: «Полностью согласен», «В чем-то согласен, в чем-то нет», «Совершенно не согласен», «Затрудняюсь ответить».
1. Увеличение количества поставщиков социальных услуг в регионе будет способствовать возможности выбора получателем поставщиков, оказывающих более качественные услуги в связи с развитием неценовой конкуренции.
В целом почти половина экспертов (47,2%) поддерживают данное утверждение, в то время как примерно треть (30,5%) высказали неоднозначное мнение («В чем-то согласен, в чем-то нет»). 7,1% не согласились с тезисом, и 15,2% затруднились ответить. Как полагают некоторые эксперты, неопределенность позиции части целевой аудитории связана с сомнениями в том, что увеличение числа поставщиков является основополагающим фактором развития неценовой конкуренции.
2. Разница между бюджетным финансированием государственных учреждений социального обслуживания и механизмом компенсаций, применяемым в отношении негосударственных поставщиков социальных услуг, создает неравные условия деятельности.
В общих экспертных оценках нет доминирующего показателя. Мнения разделились между полным (29,9%) и частичным (32,2%) согласием и затруднившимися ответить (29%), доля несогласившихся — 10,1%. Эксперты государственной службы более тяготеют к неопределенной оценке, что может объясняться как возможностью видения достоинств и недостатков выстроенной в регионе системы в целом, так и возможностью недостаточной погруженности в реалии работы негосударственного сектора. Тогда как представители социально ориентированных НКО более склонны согласиться с существованием неравных условий, являющихся следствием различных систем финансирования.
3. Установление единого механизма финансирования государственных и негосударственных поставщиков социальных услуг в форме оценки стоимости часа работы специалиста с получателем будет способствовать повышению эффективности социального обслуживания в каждом регионе.
Практически половина пула экспертов согласна с предложенным суждением, неоднозначное отношение продемонстрировали 27,1% целевой аудитории, 8,4% не согласились, 18,1% затруднились с ответом. Мнение экспертов о том, что формат оценки стоимости часа работы специалиста с получателем поспособствует повышению эффективности социального обслуживания, может быть обусловлено следующими причинами: единые условия финансового обеспечения работы поставщиков социальных услуг будут способствовать устранению их неравенства; механизм оценки стоимости часа работы с получателями услуг различных категорий специалистов может быть более простым по сравнению с применяемым сейчас механизмом тарификации множества различных единиц услуг; достигается упрощение системы отчетности и контроля в связи с повышением прозрачности учета оплачиваемого оказания помощи. Вместе с тем, по мнению некоторых экспертов, формат оценки стоимости часа работы специалиста с получателем имеет ограниченное применение в регионах.
4. Привлечение негосударственных поставщиков способствует расширению охвата получателей социальных услуг в регионе.
Однозначное согласие с таким мнением выразили 45,7% экспертов, неоднозначное — 27,3%, не согласны 11,3% и затруднились ответить 15,8%. Наиболее ярко поддержка данного тезиса отражена у представителей негосударственного сектора поставщиков. Возможными причинами затруднения экспертов в однозначной оценке предложенной идеи о зависимости расширения охвата получателей социальных услуг в регионе от увеличения числа поставщиков этих услуг могут являться недостаточность обладания информацией о конкретных характеристиках рынка социальных услуг в данном регионе, многофакторность зависимости расширения охвата социальных услуг от качества услуг, доступности и т. д., что делает сложным однозначное выделение влияния только числа поставщиков.
5. Система учета работы специалистов с получателем в часах (вместо учета в единицах услуг) позволит точнее анализировать эффективность использования бюджетных средств, потраченных на одного получателя в регионе.
Мнения общего состава экспертов разделились на три группы: чуть более трети согласны с этим суждением (34,2%), треть занимают промежуточную позицию (30%) и почти четверть затруднились ответить (23,2%), несогласных — 12,7%. По мнению некоторых экспертов, учет социального обслуживания в часах мог бы стать инструментом анализа эффективности использования бюджетных средств, потраченных на одного получателя в регионе, но сегодня данный подход не используется.
6. Формирование в аппарате правительства России постоянно действующей межведомственной комиссии с включением в нее представителей законодательной и исполнительной власти, заинтересованных ведомств, экспертного сообщества позволит причастным органам государственной власти РФ вырабатывать взвешенные решения по вопросам повышения эффективности социального обслуживания.
Оценивая потенциальную результативность предлагаемого решения, 41,2% экспертов выразили с ним свое согласие, затруднились ответить 27,3%, неопределенность позиции продемонстрировали 23,3%, несогласных оказалось 8,3%. Некоторые эксперты обосновали свое согласие с данным утверждением следующими аргументами: включение представителей органов законодательной и исполнительной власти, а также заинтересованных ведомств и поставщиков услуг может обеспечить учет различных точек зрения при принятии решений, регулярные встречи и обсуждения могут способствовать более глубокому анализу проблем и поиску оптимальных решений, распределению ресурсов между различными органами государственной власти.
7. Совместные парламентские слушания Комитета Совета Федерации по социальной политике и Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов с участием представителей власти, СМИ, общественности, социального обслуживания и поставщиков социальных услуг позволят причастным органам государственной власти РФ внести необходимые изменения в федеральное законодательство и подзаконные акты, направленные на обеспечение равного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от места проживания.
Половина экспертов одобрили предложенный формат. 22% не смогли однозначно оценить эффект от совместных парламентских слушаний, а 22,8% затруднились с ответом. Доля несогласных оказалась минимальной — 3,7%.
8. Следующий блок тезисов, предложенный экспертам для оценки, касался внедрения единых для всей России: перечня и стандартов предоставления социальных услуг, механизмов определения нуждаемости в социальном обслуживании, порядка определения объема предоставления социальных услуг.
Обеспечение единообразия в этих вопросах одобрили (доля согласных превышает 60% по каждому суждению) все участники исследования независимо от должностного статуса и территориальной принадлежности.
В финальной части опроса эксперты формулировали свои рекомендации о развитии системы социального обслуживания в их регионе. В основном они касались таких аспектов, как развитие рынка социальных услуг, совершенствование мер поддержки получателей социальных услуг и повышение уровня их обслуживания, улучшение условий и повышение оплаты труда социальных работников, материальное оснащение социальных учреждений и материальное обеспечение социальных работников, правовое регулирование, совершенствование подходов к финансированию поставщиков социальных услуг, совершенствование технологий внутреннего и внешнего взаимодействия, совершенствование кадровой политики в отрасли.
Общий вывод. Проведенное исследование позволило изучить мнения экспертов — представителей региональных и муниципальных органов социального обслуживания, государственных и негосударственных поставщиков социальных услуг. В целом было зафиксировано положительное отношение к предложенным для оценки тезисам, однако некоторые из заявленных утверждений вызвали у участников опроса затруднения при определении четкой позиции. Эти суждения требуют более глубокого анализа причин, вызывающих неоднозначность.
Вместе с тем результаты исследования продемонстрировали консолидированную позицию экспертов в вопросах, касающихся установления единообразного правового регулирования, механизмов планирования и отчетных показателей, универсального действия индивидуальных программ на всей территории России.