У федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации» есть много плюсов. Об этом говорят как поставщики соцуслуг, так и юристы, работающие в сфере социального обеспечения. По задумке он должен способствовать привлечению малого и среднего бизнеса в сферу оказания социальных услуг населению, повышению конкуренции среди поставщиков и улучшению качества их работы. Но осуществить это в полной мере пока не удалось.
Как отмечает руководитель подразделения по правовым вопросам благотворительного фонда «Я особенный» Павел Акулов, закон об основах социального обслуживания рамочный и закладывает фундамент для дальнейшей работы. «Этот фундамент регионы используют в зависимости от местных реалий, — поясняет Павел, — а также от экономической ситуации, количества потенциальных получателей услуг и прочих аспектов. В каждом регионе рождается своя нормативная документация, которая позволяет все, что есть в ФЗ-442, «приземлить». В документах прописаны порядок вхождения в реестр поставщиков социальных услуг, стандарты оказания услуг, их стоимость и формы отчетности. На мой взгляд, закон дает хорошую основу для плодотворной работы и создания системы помощи, а вот практика его применения требует улучшений. Например, количество услуг в Свердловской области регулярно ограничивают далеко не в пользу получателей услуг. В настоящее время на сайте регионального министерства соцполитики размещен проект очередного приказа. Чиновники предлагают сократить количество оказываемых услуг, многие из которых очень востребованы и сейчас предоставляются по мере необходимости (то есть исходя из индивидуальной потребности получателя и состояния его здоровья). Проект урезает количество этих услуг до 2-7 раз в год. Более того, экономическая обоснованность тарифов на социальные услуги вызывает сомнения даже при ретроспективном анализе, а сами тарифы на большинство услуг не менялись уже лет пять. Возможно, чтобы таких ситуаций не возникало, у субъектов должно быть чуть меньше свободы для «творчества» и чуть больше единых федеральных нормативов».
Посмотрим, как закон применяется сегодня на примере Свердловской области и перечислим основные проблемы, с которыми сталкиваются поставщики социальных услуг.
Ошибки в ИППСУ. С 2015 года россияне, которые нуждаются в социальной помощи, могут оформить индивидуальную программу предоставления социальных услуг (ИППСУ), самостоятельно выбрать организацию-поставщика и получить поддержку бесплатно или по льготной стоимости. С одной стороны, это позволяет оказать людям те услуги, которые нужны именно им, но на которые у них нет средств. С другой — нет стандарта, который бы регулировал оформление индивидуальных программ.
Сейчас то, насколько корректно прописана ИППСУ, зависит от специалиста, который ее составлял. Благотворительный фонд «Я особенный» не раз сталкивался с подобной ситуацией.
«В территориальном управлении соцполитики включили в ИППСУ ребенка не все услуги, которые ему необходимы, — поясняет Павел Акулов. — Как следствие, поставщик не может помочь малышу в полном объеме, и маме приходится переоформлять ИППСУ (иногда не по одному разу). При этом, если мама ребенка подготовит жалобу на территориальное управление, обращение попадет не в надзорный орган, а в региональное министерство соцполитики, то есть к исполнителю. И тогда с большой вероятностью вопрос останется непроработанным, а проконтролировать решение проблемы будет нельзя».
На практике. Диана Мухаметчина оформила ИППСУ на дочку в 2021 году. «Из-за ошибок в документе мне пришлось переделывать всю индивидуальную программу снова, — вспоминает Диана. — В общей сложности оформление заняло полмесяца. Это относительно недолго, но у меня двое детей, с которыми в соцзащиту не наездишься. Не скажу, что я была рада. Мне кажется, это ненормально и подобных ситуаций происходить не должно, они, к сожалению, настраивают людей против чиновников».
Однажды партнеру фонда «Я особенный» и вовсе пришлось действовать через суд. «Подопечному организации выдали ИППСУ, в которую вписали услуги, не обеспеченные деньгами. Услуги были необходимы ребенку, и организация их оказала. А региональное министерство оплачивать работу специалистов отказалось, сославшись на то, что у них нет подходящих тарифов. В конечном итоге тарифы разработали. Но чтобы это произошло, поставщику пришлось побороться в суде», — добавляет Павел.
Вступление в реестр. На начало марта 2022 года в Реестре поставщиков социальных услуг Свердловской области числится 191 организация. Из них 142 государственные, 39 — некоммерческие (НКО), четыре — общества с ограниченной ответственностью (ООО) и шесть — индивидуальные предприниматели (ИП).
Организаций, которые оказывают специализированную помощь, ничтожно мало. При этом, как отмечает руководитель благотворительного фонда «Я особенный» Александрина Хаитова, без поддержки в региональном министерстве соцполитики попасть в реестр поставщиков соцуслуг крайне сложно. Фонду «Я особенный» в свое время повезло.
Благотворительная организация подала заявку на вхождение в реестр вскоре после принятия ФЗ № 442. Региональным властям на тот момент была важна численность новых поставщиков, и они давали добро НКО без лишней волокиты.
Спустя годы ситуация изменилась.
Партнер фонда АНО помощи детям и взрослым «Спектрум-М» почти год не мог попасть в Реестр поставщиков социальных услуг Свердловской области. «Чтобы попасть в реестр, многим поставщикам сегодня приходится переписывать заявление по несколько раз, — поясняет Александрина Хаитова. — Чиновники в региональном министерстве могут месяц рассматривать заявление, а потом прислать уведомление об отказе — две строчки без объяснения причин. А ты сиди и догадывайся, в чем проблема, что изменить в заявке, написанной на 27 страницах. Когда наши партнеры из «Спектрум-М» уже не знали, что делать, в одном из ответных писем пришло пояснение. Оказалось, что для предоставления услуг организации нужны метлы. И где-то в заявке коллеги должны были это прописать, но не прописали. Из-за подобных «недочетов» поставщику могут отказывать очень долго. Почему негосударственным поставщикам соцуслуг в министерстве не рады, можно только догадываться. Очевидно, что увеличение количества поставщиков повышает уровень конкуренции, а значит, и качество услуг. Более того, если рынок будет расширяться, стоимость услуг в пересчете на одного получателя снизится в несколько раз. Это связано с тем, что расходы «частных» поставщиков гораздо ниже, чем расходы государственных организаций. Стоит только сравнить количество сотрудников в одном из госучреждений и в НКО (взяв организации, которые оказывают одни и те же услуги). Например, мы тратим на управление не больше 25% от выделяемых нам сумм. Оставшаяся — большая часть средств — идет исключительно на помощь подопечным. Какой государственный поставщик может заявить о таком же соотношении?»
Услуги в штуках. Еще один барьер, осложняющий работу НКО и других частных поставщиков, — громоздкая отчетность, которую организации регулярно предоставляют в региональные министерства соцполитики. Например, в Свердловской области поставщики соцуслуг сдают отчет на бумаге, а это сотни листов ежемесячно (приходится содержать отдельный штат сотрудников, «заточенных» под сдачу отчетов).
Вопросы вызывает и способ учета услуг. Социальные поставщики Свердловской области вынуждены считать их в штуках. Ясно, что определить, сколько раз человеку была оказана та или иная помощь, может быть затруднительно. Например, у большинства подопечных фонда «Я особенный» в ИППСУ встречается услуга «Формирование у получателей социальных услуг позитивных интересов (в том числе в сфере досуга)». «Как посчитать, сколько раз в месяц человеку сформировали позитивный интерес? Представьте, что, придя в парикмахерскую, вы платите не за результат, а за то, сколько раз специалист щелкнул ножницами, или за объем электроэнергии, которую «съела» машинка для стрижки, — отмечает Павел Акулов. — По сути, все наши местные поставщики отчитываются за «щелчки ножницами».
Разумным представляется ведение отчетности в часах работы непосредственно с получателями услуг».
Конфликт интересов. Сегодня организации, которые оказывают людям социальную помощь и являются поставщиками услуг, в то же время могут выступать в роли опекунов-попечителей. Речь идет, как правило, о государственных стационарах, куда помещаются полностью или частично недееспособные люди.
Например, психоневрологический интернат (ПНИ) может числиться в реестре поставщиков и исполнять обязанности опекуна — обеспечивать человека жильем и едой, одеждой, заботиться о его досуге и проч. При этом если услуги оказываются некачественно, вряд ли госучреждение будет разбираться и предъявлять претензии поставщику, то есть себе.
По мнению юриста, есть смысл отделить поставщика услуг от опекуна и скорректировать ситуацию с помощью внешнего наблюдения. Как это может выглядеть? «Организации могут продолжить оказывать помощь стационарно и выступать в роли поставщика, — объясняет Александрина Хаитова. — А вот представление законных интересов получателей социальных услуг было бы разумно отдать реальным людям, например общественникам (с регулярной оплатой труда). Какую ситуацию мы видим сегодня? Министерство социальной политики определяет поставщиков соцуслуг и распоряжается деньгами, которые выделяются на соцобслуживание. Вопрос — насколько эффективно распределяются средства и готово ли министерство поддерживать частные организации, не учрежденные им самим? Логика подсказывает, что нет. Тогда Минсоцполитики не должно учреждать организации, оказывающие социальные услуги.
Было бы правильно, если бы государство продолжило распоряжаться деньгами, контролировало качество услуг и разрабатывало условия для появления новых специализированных поставщиков соцуслуг. От государственных поставщиков, на наш взгляд, стоит отказаться».
Позитивный пример. Как показывает практика, с перечисленными проблемами сталкиваются организации в большинстве регионов страны. Главной трудностью при этом остается нехватка новых поставщиков соцуслуг, которая особенно сказывается на работе центров, помогающих детям с расстройствами аутистического спектра (РАС).
И в обычное время дети с аутизмом могут ждать реабилитации по полгода. В пандемию ситуация тем более ухудшилась. К ожиданию добавилась самоизоляция — «особенные» семьи оказались заперты дома один на один со своими проблемами.
Нужно было что-то предпринимать, и в разгар COVID-19 в 2020 году некоторые поставщики социальных услуг стали оказывать помощь детям и их родителям онлайн. Одним из таких поставщиков стал фонд «Я особенный». Благотворительная организация первой в Свердловской области начала оказывать социальную помощь дистанционно. Фонд запустил онлайн-проект «Школа «Я особенный», который успешно работает до сих пор. За два года в ней проучилось больше 200 человек. В школе даже учились родители — слушатели из России, Беларуси, Казахстана. Некоторые родители, посещавшие занятия, освоили коррекционную педагогику и теперь работают в фонде «Я особенный».
Обучение проводится по двум направлениям: «Супертьютор» и «ABA для обучения и развития». Кураторы этих направлений помогают «особенным» детям социализироваться, а родителям — выстроить эффективную коммуникацию с детьми, привить им нужные навыки.
Также мамы и папы могут получать онлайн-консультации психологов, юристов и профессионалов в области ABA-терапии.
Помимо дистанционных услуг, фонд «Я особенный» оказывает привычную для получателей помощь на дому. Это занятия с лучшими дефектологами, логопедами, ЛФК-специалистами, массажистами и психологами, а также услуги нянь и тьюторов (специалистов, которые организуют досуг ребенка и помогают ему усваивать знания в школе или детском саду).
Недавно в фонде появился еще один проект — «Выходной для мамы». Это встречи с интервалом раз в две недели, на которых мамы вместе с инструкторами практикуют йогу и арт-терапию.
Дело государственной важности. К сожалению, положительных результатов добиваются не все специализированные некоммерческие организации. Отчасти это связано с политикой региональных властей, которые не всегда прикладывают усилия для появления новых поставщиков, не создают благоприятных условий для старых и не всегда стремятся сделать помощь более доступной.
«При Правительстве Российской Федерации стоит создать наблюдательный межведомственный орган, который изучал бы систему оказания социальных услуг в субъектах страны, — делится Александрина Хаитова, — который оценивал бы адресность поддержки, затраты на предоставление социальных услуг, предлагал решения для повышения эффективности социальной помощи каждому конкретному получателю и в целом целевым аудиториям регионов».
Что можно сделать уже сейчас?
1. Необходимо оценить практики применения ФЗ № 442 в субъектах страны, изучить региональные нормативно-правовые базы и имеющиеся проблемы, сравнить систему оказания социальной помощи в России с опытом других стран, добившихся больших результатов, проработать рекомендации вместе с экспертами.
2. Сформировать госзаказ на социальное обслуживание разных категорий граждан, повсеместно разработать повременные и экономически обоснованные тарифы.
3. Создать мотивацию для поставщиков социальных услуг и привлечь негосударственных поставщиков для выполнения госзаказа, повысить конкуренцию среди участников рынка и расширить действие закона о государственном социальном заказе (ФЗ № 189 «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»).
4. Разработать меры мотивации для социальных работников (например, это могут быть высокая зарплата и персональное лицензирование).
5. Автоматизировать учет услуг и отчисление выплат поставщикам. Система должна быть прозрачной и отвечать современным требованиям работы по учету почасовых услуг.
6. Наладить контроль качества услуг, регулярно замеряя степень удовлетворенности клиентов. Пересмотреть регламенты работы муниципалитетов с жалобами получателей.
Мнение
«Главное богатство государства — это люди, — подчеркивает Александрина Хаитова. — И организация, которая помогает людям, решает государственно важную задачу. А тот, кто этому препятствует, действует против законной государственной власти и против людей. Простая логика. Министерство выделяет нам средства, необходимые для помощи детям, и это прекрасно! Мы очень ценим такую возможность для работы с детьми. Но поддержка встречается не всегда — имеет место противодействие со стороны отдельных чиновников. Это странно, ведь работа НКО дешевле, чем работа государственных поставщиков в 5-8 раз. Нам не нужен большой штат сотрудников, мы сами ищем людей, помещение и оборудование… При этом мы эффективны, мы оказываем помощь, которая нужна людям здесь и сейчас. Ограничивать их в этой помощи или вовсе лишать ее — неразумно и даже преступно. Дети — это будущее нашей страны, и делать их жизнь лучше — наша общая обязанность.
По данным Минсоцполитики Свердловской области, в регионе проживает более 20 тыс. детей-инвалидов. У скольких из них наблюдается РАС, сказать сложно, так как в России подробной статистики, которая учитывала бы детей с РАС, не ведется. Но поскольку Министерство здравоохранения РФ соглашается с мировыми данными о распространенности аутизма (РАС встречается у 1% населения), можно сделать приблизительные подсчеты. Так, в Свердловской области могут проживать до 8 тыс. детей с РАС. При этом большая часть этих детей в регионе не получает специализированной помощи.
Фонд «Я особенный» делает все возможное, чтобы помощь «особенным» детям стала распространенной, а еще качественной и доступной. Но этого недостаточно. Чтобы максимальное число детей получало поддержку, на рынке социальных услуг должны появляться новые поставщики. Для этого нам, организациям, которые помогают детям и взрослым с особенностями в развитии, тоже нужна помощь. Какая? Всего один шаг навстречу и открытое конструктивное обсуждение актуальных проблем. Наладим коммуникацию между поставщиками и региональными чиновниками, там, глядишь, и получится все, и закон наконец к практике приложится. Сообща ведь многое можно сделать. Сообща многим можно помочь».