На площадке журнала «Социальная защита в России» 27 октября и 16 ноября состоялась двухуровневая конференция, посвященная обсуждению действенности мер по повышению эффективности, качества и доступности социального обслуживания в регионах. Эксперты проанализировали, что уже сделано, и поделились предложениями о работе, которая еще предстоит.
О размере пособия и качестве работы поставщиков соцуслуг. С видеообращением к участникам онлайн-конференции выступил Ярослав Нилов, который остановился на ряде вопросов. Один из них — размер пособия по уходу за инвалидом первой группы, который составляет 1200 рублей в месяц.
«Наше предложение — пересмотреть эту цифру, которая не менялась много лет. Так как требования распространяются на лиц, которые должны быть безработными, нужно доводить ее хотя бы до размера МРОТа и распространять в том числе на тех, кто ухаживает за инвалидами первой группы», — отметил Ярослав Нилов.
По его мнению, еще один острый момент — это поставщики социальных услуг и качество их работы. «Конечно, должен быть надзор, лицензия на предоставление таких социальных услуг, сегодня эта деятельность не лицензируется. Мы давали предложение о том, чтобы у нас в реестре поставщиков социальных услуг такие учреждения в обязательном порядке числились, а поставщики, которые предлагают некачественные услуги, должны быть исключены или добавлены в черный список, чтобы у людей была полная, достоверная и актуальная информация», — подчеркнул эксперт.
По словам Ярослава Нилова, довольно сложно выстроена работа систем пенсионного обеспечения и социального обеспечения, из-за чего получатели соцуслуг не знают, на что могут рассчитывать и куда обратиться.
«Поэтому мы сторонники перехода в проактивный режим, и со временем это будет выполнено. Уже сейчас сделаны несколько серьезных шагов по настраиванию так называемого социального казначейства. Гражданин должен быть потребителем всех услуг, и все должно действовать в автономном автоматическом режиме с минимальными трудозатратами. Не нужно никуда ездить и передавать справки. Гражданин — не курьер. Все должна делать электронная система», — уверен парламентарий.
Куда обращаться за помощью? О том, что зачастую граждане не знают, куда обратиться за помощью и какие услуги они могут получить, говорит и Анна Битова.
«Мы понимаем, что государство дает гарантии людям, нуждающимся в социальной помощи, но в моем представлении эта помощь должна быть бесшовной. Можно привести пример из детства. Вот ребенок попадает в больницу, у него выявлено тяжелое заболевание, которое ведет к реабилитации. Сотрудники медицины, конечно, говорят, что вы имеете право на социальное обслуживание, но когда эта семья дойдет до того, чтобы прийти за социальной помощью и поддержкой? Нескоро. Многие центры ранней помощи в стране фиксируют, что дети приходят поздно. Важен каждый месяц, а дети приходит ближе к трем годам. А куда они деваются в раннем возрасте? Семья не знает, куда идти, их никто не сопровождает. Мы считаем, что должны быть социальные координаторы или сопровождающие семьи. При выявлении у семьи проблемы социальный работник должен сразу входить в семью, говорить, что они имеют право на такие-то льготы, на такую-то помощь. Ее можно получить там и там. И он должен не просто говорить это и уходить. Он еще должен убедиться в том, что его поняли, что у семьи хватило сил», — объяснила эксперт.
По ее словам, продвижение на пути к идеальной маршрутизации уже есть. Один из примеров — Тюменская область, где удалось наладить взаимосвязь между здравоохранением и социальной помощью.
«У семьи, у которой выявлен ребенок с нарушением развития с возможностью инвалидизации, запрашивают согласие на передачу данных в органы социальной защиты. В основном практически никто не отказывается. Таким образом, социальная защита сразу в момент постановки диагноза понимает, что вот есть семья и ей нужна помощь, и сопровождает ее дальше», — отметила Анна Битова.
Еще один острый, по ее мнению, вопрос — информирование. «К сожалению, сегодня информирование настолько низкое, что мы видим, как к нам приезжают на обучение соцработники, они обучаются тому, как выявить нуждаемость человека в сопровождаемом проживании, у которых нет никакого представления о том, что такое сопровождаемый труд и социальная занятость. То есть эти инновации, которые появились весной и в апреле и вошли в наше правовое поле, пока не известны не только широкой публике, но даже и специалистам в сфере социальной защиты. Хотелось бы, чтобы, во-первых, было информирование, во-вторых, активное, я бы даже сказала, проактивное выявление проблемы, в-третьих, сопровождение случаев», — резюмировала эксперт.
Хочу знать. Что для этого нужно? Важность информирования населения о мерах социальной поддержки, которыми можно воспользоваться, отмечает и Елена Воронина. В рамках конференции она рассказала о том, как это работает в Кемеровской области, и поделилась рядом предложений.
«Для решения данной проблемы и обеспечения индивидуального подхода для информирования граждан о полагающихся им мерах социальной поддержки предлагаем модернизацию действующих или создание новых информационных сервисов, позволяющих на основании введения данных о жизненной ситуации гражданина или семьи осуществить подбор мер соцподдержки, на которые гражданин имеет право, — отметила она. — Для проактивного информирования граждан о мерах поддержки, на которые они имеют право при наступлении определенных жизненных ситуаций, осуществлена привязка к 19 мерам социальной поддержки федерального и регионального уровня, предоставляемых органами соцзащиты Кузбасса».
В числе таких жизненных ситуаций — рождение ребенка, достижение пенсионного возраста, восстановление инвалидности (2021 год); беременность, достижение ребенком определенного возраста (2022 год); создание молодой семьи, потеря кормильца (2023 год). «При наступлении вышеперечисленных жизненных событий у гражданина возникают права на льготы и пособия, и ему направляется уведомление в личный кабинет. Кроме того, граждане имеют возможность получить персонифицированную информацию о предоставляемых мерах поддержки в системе единой государственной информационной системы социального обеспечения, — рассказала заместитель министра. — Для проактивного информирования граждан о мерах социальной поддержки необходимо размещать информацию в веб-форме ИСО о локальных мерах поддержки. При этом возникают проблемы — длительность синхронизации мер социальной поддержки. Данная проблема требует решения на федеральном уровне».
В своем выступлении Светлана Лукашик поделилась и другими положительными практиками Кузбасса. «В 2020 году в Кемеровской области, как и в целом в Российской Федерации, был внедрен принцип социального казначейства при предоставлении мер социальной поддержки семьям с детьми. Для назначения выплаты на ребенка в возрасте от 3 до 7 лет включительно достаточно подать одно заявление. Необходимые документы и сведения запрашивались посредством межведомственного взаимодействия. В настоящее время при назначении мер социальной поддержки необходимые документы, имеющиеся в информационных системах различных ведомств, запрашиваются посредством межведомственного взаимодействия. Организована работа по минимизации количества документов, предоставляемых заявителем на бумажном носителе. Кроме того, прорабатывается вопрос назначения региональных мер социальной поддержки семьи с детьми на основании одного заявления, без истребования документов, необходимых для их назначения», — отметила Светлана Лукашик.
По ее словам, основные проблемы при предоставлении мер социальной поддержки в формате социального казначейства, в том числе в проактивном режиме, — это отсутствие видов сведений, витрины данных, необходимых для оказания услуги, в системе электронного межведомственного взаимодействия и поступление из информационных систем не всегда корректных либо неактуальных сведений. Еще один проблемный момент, по мнению спикера, — это несоответствие единых интерактивных форм заявления на портале госуслуг положениям регионального законодательства и отсутствие у субъектов РФ возможности корректировки интерактивных форм с учетом региональных особенностей.
Три проблемных «кита». Александр Шкребело в свою очередь отметил, что в отрасли существует довольно много проблем, но остановился на трех из них: отсутствии профессионального подхода в текущей работе, не совсем четких и ясных механизмах планирования и отчетности и хроническом недостатке финансирования.
«Давайте посмотрим на профессионализм. Здесь нельзя не отметить вопрос, касающийся профессиональной квалификации персонала и руководства организаций социального обслуживания. В первую очередь это отсутствие единых стандартов обучения и обязательной сертификации, низкий квалификационный ценз, — отметил Александр Шкребело. — Все основные нормативные элементы, ключевые пункты, касающиеся профессионального подхода, требуют улучшения. Второй момент — это механизмы планирования. Если мы неверно распределяем деньги, если деньги доходят до получателя неверно или в недостаточном объеме, то мы не можем говорить об эффективном использовании и эффективной помощи тем людям, которая требуется».
Другой момент, на который обратил внимание спикер, — это бюджетирование. Он отметил, что независимо от того, сколько реальных людей нуждается в помощи, бюджет составляется с учетом того, какой объем средств выделялся на эти нужды в прошлом году.
«И, конечно, неактуальная отчетная форма, — уверен Александр Шкребело. — Третий пункт — это хронический недостаток финансирования. По нашим подсчетам, социальная помощь в РФ требуется почти 4 млн человек, в реальности оказывается около 2 млн человек, а финансируется примерно на 750 тыс.».
Данные проблемы, по его словам, являются комплексными, а потому и устранять их нужно не изолированно друг от друга, а вместе, меняя систему сразу в нескольких местах. Александр Шкребело уверен, что в ближайшие 3-5 лет они будут усиливаться, поскольку через пять лет число пожилых людей вырастет на 20-30%.
«Количество людей, нуждающихся в социальном обслуживании, будет резко увеличиваться. Естественно, эти затраты падают на бюджеты всех уровней. Для того чтобы сохранить текущее качество обслуживания, уже в ближайшие два года нужно либо увеличивать бюджет на 20-40%, либо сокращать объем предоставления услуг или число обслуживаемых граждан. И, наконец, четвертый пункт. Мы увидели, что с 2017 года эти недостатки в системе социального обслуживания начинают блокировать пропускную способность системы здравоохранения. Простыми словами — граждане вызывают врачей вместо того, чтобы получать помощь от социальных работников. Это занимает до 20% времени работников первичного звена здравоохранения, а это огромная цифра», — отметил спикер.
По его мнению, нужно принять несколько достаточно понятных решений: повысить квалификацию персонала всей отрасли, пересмотреть механизмы финансирования социального обслуживания, изменить систему планирования отчетности и приоритеты получения соцобслуживания. Важно обратить внимание на федеральные стандарты медицинского обслуживания, а после принятия всех этих решений — на работу с негосударственными поставщиками.
Кроме того, по мнению Александра Шкребело, нужно разработать единый перечень услуг абсолютно для всех регионов: какие услуги предоставляются, кому, в каком объеме и каким образом.
Правовые механизмы. По мнению Павла Акулова, грантовая составляющая в работе организаций, занимающихся социальным обслуживанием, — это не самый действенный инструмент.
«Грантодатель полностью сам определяет все условия независимо от содержания финансируемого грантом проекта. Это очень непрозрачная система, а ФЗ-442 на примере как раз компенсации поставщикам позволяет работать независимо от конкурсной комиссии. Главное — иметь необходимую квалификацию, специалистов, соответствовать стандартам, установленным в регионе, и правильно отчитываться за услуги. Это механизм уравнивания поставщиков социальных услуг в отличие от грантов и прочих историй. И в этом отношении хотелось бы, чтобы этот механизм работал в полной мере», — отметил эксперт.
По мнению Павла Акулова, нужно уделить внимание также балансу полномочий в рамках социального обслуживания, который требует изменений.
«Сейчас у нас всей полнотой власти обладает регулятор. Он является заказчиком социальных услуг, вырабатывает правила, по которым эти услуги оказываются, оценивает эти услуги и их оплачивает. То есть абсолютно все функции сосредоточены в одних руках, и это, на мой взгляд, главная проблема», — отметил он.
Ее решение эксперт видит в распределении функционала между различными органами власти: единые правила определены на федеральном уровне, их исполнение на местах отслеживают уполномоченные органы субъектов, а финансированием занимаются профильные органы, отвечающие за финансовую составляющую. Именно это в совокупности с созданием единых стандартов и подходов, а также уход от штучной тарификации, по его мнению, может способствовать тому, чтобы социальное обслуживание стало доступным и всеобъемлющим независимо от того, живет человек в областном центре или где-то на окраине. Кроме того, он считает важным уделить внимание и вопросу финансирования.
«Чтобы начать работать с проблемами в правовом поле в части нормативной документации и с проблемами организационного характера, важно создать простую и понятную систему, когда финансирование строится от конкретных показателей работы, и это ни в коем случае не услуги, которые у всех разнятся и которые никак не свести к общему балансу по стране. Отталкиваться при финансировании надо именно от того количества часов, которое заложено на человека», — уверен Павел Акулов.
Развести в разные стороны. С позицией эксперта по поводу сосредоточения всех полномочий в одних руках согласилась и Нина Поличка. «Эта проблема была осознана еще в первую административную реформу, которая началась в 2005 году. Тогда было принято решение, что министерства будут заниматься правовым регулированием, службы — контролем, а агентства — услугами. Но с годами почему-то от этого разделения отказались, и все опять сконцентрировалось в руках министерств. Поэтому да, можно предлагать зайти еще раз в эту реку, но, мне кажется, надо обязательно посмотреть, почему ушли из той», — отметила она.
По мнению Н. П. Полички, движение к единой системе социального обслуживания в РФ подразумевает установление единых федеральных стандартов социальных услуг. И работа здесь уже началось.
«Жаль, что не в 442-м законе, но в 181-м законе о социальной защите инвалидов она появилась. Но если она появилась там, то и в 442-м законе придется править, потому что он объединяет социальные услуги для инвалидов, — считает Нина Поличка. — Но что может являться вторым шагом? Исполнение еще одного полномочия региональных органов. Мы хотим забрать у регионов полномочия, которые им предоставлены, писать стандарты. А что касается этого полномочия, то оно как было в региональных властях, так там пусть и остается. Но с ним большие проблемы, потому что вроде написано — разработка, реализация мероприятий по формированию и развитию рынка социальных услуг... Все понятно, но анализ, который мы делали в регионах, показал, что я не нашла ни одного проекта, ни одной программы, ни одной части подпрограммы, где в такой постановке стояла задача развития рынка. Для того чтобы начать реализацию этого полномочия, мы должны определиться в нескольких понятиях. Первое и главное — определить, что же такое рынок социальных услуг. Нормативного определения этого нет».
Эксперт отмечает четыре задачи: развитие рыночных конкурентных механизмов, развитие негосударственных поставщиков, работа с потребителями и развитие инфраструктуры рынка услуг. В числе предложений, с которыми выступает Нина Поличка, — переход к более системному полномочию в плане тех, которые определены для субъектов Федерации, определение понятия «рынок социальных услуг» и его введение в 442-й ФЗ. Кроме того, по мнению эксперта, последний стоит дополнить полномочиями федеральных органов власти — это разработка и утверждение стандартов предоставления услуг, предусмотренных примерным перечнем.
Какие они — инструменты повышения эффективности соцобслуживания? Андрей Двинин в рамках своего выступления отметил, что важными инструментами повышения эффективности социального обслуживания РФ являются конкурентный рынок соцуслуг с возможностью неценовой конкуренции, индивидуальные программы и подушевые нормативы финансирования услуг.
«В совокупности они позволяют отслеживать движение государственных денег до конкретного клиента или группы получателей услуг. На мой взгляд, это очень важная составляющая, которую нужно развивать. Внедрение подушевых нормативов — это еще один эффективный инструмент повышения качества услуг и учета расходования госсредств, что тоже очень важно», — уверен эксперт.
Еще один значимый инструмент, который выделил Андрей Двинин, — это централизованное внедрение обязанностей регионов устанавливать повременные нормативы, что приведет к унификации статистики по регионам и позволит сформировать финансирование, организовать обслуживание и отчетность целевых получателей услуг по ОВЗ по каждому региону и населенному пункту, создать федеральные программы социального обслуживания отдельных категорий клиентов и построить систему вовлечения денег благотворителей под программы для конкретных видов ОВЗ.
«Важная составляющая — умение регулятора создавать равные возможности выхода на рынок и справедливые для поставщиков условия пребывания на этом рынке. Контролировать и проверять регулятора должны и прокуратура, и ФАС, и счетные палаты. Причем контролировать планово, а не только по поступившим заявлениям», — уверен Андрей Двинин.
В числе предложений, с которыми выступил эксперт, — обращение в Минэкономразвития и Минфин РФ с тем, чтобы разработать систему мер, мотивирующих регионы страны расширять неценовую конкуренцию в социальном обслуживании, переходить на повременные нормативы обслуживания и финансирования, оплачивать поставщикам услуг только фактически отработанное время, ввести в отчетность регионов интегрированный показатель оценки, внедрить в регионе инструменты эффективности ФЗ-442, поощрять поставщиков или хотя бы не мешать им принять различные формы оказания услуг семьям. А еще, по его мнению, Правительству РФ надо принять срочные меры по законодательному разрешению оказывать социальные услуги дистанционно.
Решить проблемные вопросы. Александрина Хаитова в свою очередь считает, что сегодня существует проблема системного недоиспользования в регионах механизмов эффективности, которые заложены в ФЗ-442 с 2015 года. Второй момент, которому в своем выступлении она уделила особое внимание, — это конкурентный рынок социальных услуг.
«Его принцип заложен в федеральном законе, то есть это конкурентный рынок социальных услуг с неценовой конкуренцией при исполнении госзаказа в социальной сфере. Его на сегодняшний день нет ни в одном из регионов РФ. Чтобы подтвердить мои слова, можно просто замерить количество поставщиков социальных услуг и их емкость, то есть тех людей, которых они могут обслужить, а после сопоставить это с числом нуждающихся граждан. Тогда мы увидим, что в конкуренции находятся сами граждане, которые должны получить социальное обслуживание, — отметила Александрина Хаитова. — Что касается регулятора социального обслуживания в каждом регионе, то это региональное министерство, которое находится в конфликте интересов, поскольку является одновременно распорядителем средств на социальное обслуживание, заказчиком этих работ и исполнителем через свои подведомственные учреждения, контролером и создателем нормативно-правовых актов».
Для изменения сложившейся ситуации эксперт предлагает, с одной стороны, в части поощрения контроля регионов ввести интегральную оценку внедрения в регионе механизмов эффективности, заложенных в ФЗ-442, а с другой, через нормативно-правовые акты разработать систему мотивации регионов на внедрение инструментов эффективного социального обслуживания ФЗ-442, начать системно работать с регионами и отслеживать динамику. Третье предложение, с которым выступила Александра Хаитова, — разработать дорожную карту перехода всех регионов на финансирование поставщиков социальных услуг только через тарифы, а также внедрять в регионах инновационные проекты в сфере соцобслуживания с привлечением академических сообществ.
Предложения и рекомендации по повышению эффективности, качества и доступности социального обслуживания в регионах (для включения в резолюцию конференции)
1. Правительству РФ ввести интегральную оценку внедрения в субъектах РФ механизмов эффективности, заложенных в ФЗ от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»: анализировать долю средств, израсходованных субъектом РФ на оплату работ по социальному обслуживанию только через ИППСУ и подушевые нормативы/тарифы.
2. Через нормативные правовые акты внедрить систему мотивации субъектов РФ по использованию механизмов эффективности социального обслуживания согласно положениям федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ.
3. Разработать дорожную карту перехода всех субъектов РФ на финансирование поставщиков социальных услуг только через подушевые нормативы/тарифы. Установить равные тарифы на социальное обслуживание для всех поставщиков региона.
4. Внедрять в регионах инновационные проекты в сфере социального обслуживания с привлечением научного сообщества, ведущих образовательных учреждений страны, а также зарубежных исполнителей с опытом успешных внедренческих работ в социальной сфере. Проекты должны иметь четкое распределение обязанностей заказчика и исполнителей.
5. На период внедрения инновационных проектов с глубоким межведомственным взаимодействием использовать матричные системы управления проектами.
6. Соответствующим контрольно-надзорным органам федерального уровня осуществлять плановые проверки соблюдения федерального законодательства в социальной сфере, в первую очередь со стороны исполнительных органов власти региона.
7. Пересмотреть механизмы финансирования социального обслуживания, изменить систему планирования отчетности и приоритеты получения социального обслуживания.
8. Разработать единый перечень услуг для всех регионов.
9. Уделить внимание балансу полномочий в рамках социального обслуживания: избавиться от сосредоточенности всей власти в руках регулятора, распределить функционал между разными органами власти.
10. Создать простую и понятную систему, когда финансирование строится от конкретных показателей работы и отталкивается от количества часов, заложенных на человека.
11. Дать нормативное определение понятию «рынок услуг» и ввести его в федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ.
12. Обратиться в Минэкономразвития и Минфин РФ о разработке системы мер, мотивирующих субъекты РФ расширять неценовую конкуренцию в социальном обслуживании; переходить на повременные нормативы обслуживания и финансирования; оплачивать поставщикам услуг только фактически отработанное время; ввести в отчетность регионов интегрированный показатель оценки, внедрить в регионе инструменты эффективности ФЗ-442.
13. Обратиться в Правительство РФ с тем, чтобы принять срочные меры по законодательному урегулированию оказания социальных услуг дистанционно.
14. Повысить размер пособия по уходу за инвалидом первой группы до размера МРОТа и распространить его в том числе на тех, кто ухаживает за инвалидами первой группы.
15. Исключить из реестра поставщиков социальных услуг или добавить в черный список тех поставщиков, которые предлагают некачественные услуги.
16. Сделать социальную помощь бесшовной: создать институт социальных координаторов или сопровождающих семей, чтобы при появлении у семьи проблемы эти люди входили в нее, рассказывали о доступной ей помощи и местах, где ее можно получить.
17. Модернизировать действующие или создать новые информационные сервисы, позволяющие на основании введения данных о жизненной ситуации гражданина или семьи осуществить подбор мер социальной поддержки, на которые гражданин имеет право.
18. Расширить систему межведомственного электронного взаимодействия, вывести и подключить дополнительные виды сведений, витрины данных, а также органы и учреждения, поставщиков информации; контролировать актуальность и корректность информации, предоставляемой в рамках межведомственного электронного взаимодействия.
19. Обеспечить соответствие интерактивных форм заявлений нормативно-правовым актам, регламентирующим предоставление услуг; наделить субъекты РФ полномочиями по корректировке интерактивных форм.