В дискуссии приняли участие представители органов власти, руководители государственных учреждений соцзащиты и НКО, отраслевые эксперты. Они дали оценку тому, какие факторы способствуют формированию в России единой доступной системы социального обслуживания, а какие — пока еще сдерживают. Итогом стало принятие резолюции, которая будет направлена в профильные структуры и поможет привлечь к поднятым вопросам дополнительное внимание.
Анастасия Жукова, член Комитета Совета Федерации России по социальной политике:
— 7 декабря 2022 года, после первой онлайн-конференции, в Совете Федерации по моей инициативе прошел круглый стол, целью которого было подведение итогов реализации федерального закона № 442, чтобы понять, что изменилось в сфере социального обслуживания граждан, удалось ли достичь поставленных задач. Итогом обсуждения стали рекомендации. Министерству труда и социальной защиты РФ: доработать и принять обновленную типовую модель системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, с учетом опыта реализации в 2022 году в 34 пилотных субъектах. Министерству экономического развития РФ: завершить работу над обобщением лучших региональных практик по обеспечению доступа негосударственных поставщиков в сферу социального обслуживания; разработать стратегии долгосрочных мер поддержки СО НКО на срок более календарного года; предусмотреть отдельные льготы для СО НКО, работающих с новыми категориями получателей социальных услуг, из числа уволенных с военной службы участников СВО.
Хотелось бы поблагодарить руководство международного холдинга «ЕвроМедиа» и редакцию федерального журнала «Социальная защита в России» за организацию конференции и привлечение внимания к такой важной сфере, как социальная защита населения нашей страны, пожелать на страницах издания отражать полезный опыт регионов в сфере социального обслуживания, который уже применяется и приносит свои плоды. Специалисты региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, взаимодействующие на своих территориях с представителями СО НКО, готовы открыто рассказать о тех результатах работы, которых удалось добиться, поделиться лучшими практиками. Инструментов для этого более чем достаточно. В то же самое время мы готовы прорабатывать на федеральном уровне вопросы, требующие внесения изменений в федеральное законодательство при формировании единой доступной системы социального обслуживания в России.
Михаил Терентьев, заместитель председателя Комитета Государственной думы России по труду, социальной политике и делам ветеранов, председатель Всероссийской организации инвалидов:
— Недавно приняты решения, которые расширяют круг лиц, имеющих право на бесплатное получение социальных услуг, и это позитивно. В сфере соцобслуживания очень важна своевременная помощь человеку, семье, оказавшейся в сложной жизненной ситуации. И, конечно, помощь должна быть оказана как можно дешевле.
Существует критерий нуждаемости, который определяется в размере полутора прожиточных минимумов, и при определении среднедушевого дохода учитываются все поступления в семье, в том числе и носящие компенсационный характер. В какой-то степени, наверное, несправедливо, если в одной семье есть человек с инвалидностью, а в другой такого человека нет: получается, что они находятся в неравных условиях по критерию нуждаемости. Мы несколько раз обсуждали данную проблему с Минтрудом, но пока его позиция не скорректирована.
Необходимо уделять внимание и качеству оказания социальных услуг. В законе предусмотрена независимая его оценка. Однако по анализу, опросам, которые проводит ВОИ, мы, к сожалению, видим, что данная система тоже требует донастройки. Не хочется, чтобы услуги оказывались формально и не решали тех насущных проблем, с которыми сталкиваются семьи, где есть люди с инвалидностью.
Развивается система долговременного ухода (СДУ). В ней предусмотрен дифференцированный подход: в зависимости от того, в какой ситуации находится пожилой гражданин, человек с инвалидностью, определяется время оказания ему услуг — или максимум 4 часа в день, или несколько часов в неделю. Нужно идти дальше и делать дифференцированный подход еще глубже, ориентироваться на человека, нуждающегося в уходе более продолжительное время. Это будет направлено на то, чтобы ухаживающие могли выйти на работу и стать более свободными для участия в общественной жизни. И именно СДУ должна способствовать этой важной миссии.
Ленара Иванова, министр семьи, труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан:
— С 2022 года Республика Башкортостан участвует в апробации механизмов государственного социального заказа по направлению «Социальное обслуживание (за исключением услуг в сфере социального обслуживания в стационарной форме)». Для этого выбран социальный сертификат. Примечательно, что с 2014 года предоставление государственной услуги по социальному обслуживанию на дому полностью передано в негосударственный сектор. В качестве социальных сертификатов в настоящее время используются индивидуальные программы получателей социальных услуг, которые оформляются на каждого гражданина, признанного нуждающимся в соцуслугах в соответствии с федеральным законодательством. Государственная услуга по признанию гражданина нуждающимся в социальном обслуживании в республике выведена на единый портал госуслуг. Каждый гражданин имеет возможность обратиться за социальными услугами, не выходя из дома, через приложение госуслуг. В 2022 году в соответствии с заявками в реестр исполнителей услуг по социальному сертификату включены 55 негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги на дому.
В рамках цифровизации механизмов госсоцзаказа нами разработана и размещена на региональном портале государственных услуг портальная форма для ввода в электронном виде заявки организации (индивидуального предпринимателя) о включении в реестр исполнителей услуг по социальному сертификату. Сейчас идет тестовая эксплуатация ведомственного программного комплекса ГИС «Социальное обслуживание населения» по приему этих заявок. В течение первого года апробации механизмов госсоцзаказа надомное обслуживание в соответствии с сертификатами, когда учет потребности и обеспеченности социальными услугами ведется индивидуально, получили 36 302 человека. Все эти меры позволяют повысить эффективность работы организаций, оказывающих населению социальные услуги, обеспечить доступность соцуслуг для граждан, а также прозрачность бюджетного финансирования.
Анатолий Кириллов, заместитель министра социальной защиты населения Республики Бурятия :
— В Бурятии проводится активная работа по развитию конкуренции на рынке социального обслуживания населения путем привлечения негосударственных организаций, в том числе социально ориентированных НКО, индивидуальных предпринимателей. На сегодняшний день 22 негосударственные организации включены в реестр поставщиков социальных услуг министерства. Доля НКО увеличивается: в 2021 году — до 35,7%, в 2022-м — до 38,2%. Механизмом финансирования этих организаций является предоставление субсидии из средств республики. В прошлом году на предоставление компенсации негосударственным поставщикам, предоставляющим социальные услуги по всем формам соцобслуживания, было направлено более 126,7 млн рублей, количество обслуживаемых составило 2691 человек.
Бурятия первая среди регионов России начала развитие государственно-частного партнерства. В 2016 году министерство заключило концессионное соглашение с ООО «Горный воздух» на обслуживание 110 получателей социальных услуг. В 2020 году заключено очередное концессионное соглашение с ООО «Империал Групп» на обслуживание 50 человек. Данная модель продолжает развиваться и совершенствоваться.
Нина Поличка, директор Дальневосточного научного центра местного самоуправления:
— Большинство проблем в сфере социального обслуживания, которые сегодня обсуждаются на разных площадках, являются следствием решений, принятых органами власти некоторых субъектов Федерации. И эти решения приняты на законных основаниях, поскольку ФЗ № 442 обязал федеральные органы власти утверждать примерные перечни социальных услуг и порядок их оказания, писать методические рекомендации по расчету нормативов финансирования и т.д. А региональным органам власти закон дал право с учетом этих рекомендаций строить свои системы социального обслуживания исходя из собственных представлений и ресурсов. В частности, постановлением Правительства РФ установлен примерный перечень социальных услуг, а описание этих услуг каждый регион придумывает свое. В то же время описание услуги является основой для расчета времени ее оказания, периодичности, определения стоимости, требования к поставщикам и к качеству.
В результате такого правового регулирования мы пришли к ситуации, когда в разных регионах граждане имеют разные права на социальное обслуживание. Вместе с тем в ст. 4 ФЗ № 442 установлен принцип «Равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от места жительства». Таким образом, налицо противоречие в законе, которое необходимо устранить. Либо надо исключить данный принцип из закона, либо ограничить право регионов на вольное толкование базовых элементов системы социального обслуживания. И это политическое решение должны принять депутаты Госдумы и сенаторы. Если они пойдут по второму варианту, то за образец можно взять систему образования, где есть федеральные государственные стандарты, которые обеспечивают единое образовательное пространство в стране, но есть и возможность регионам и даже каждой образовательной организации дополнять федеральный стандарт своим компонентом исходя из собственных предпочтений и возможностей.
Леонид Белоусов, экономист, специалист в сфере маркетинга и организации управления:
— Статистика показывает, что количество поставщиков социальных услуг за рубежом в расчете на 1 млн населения в среднем в 4 раза больше, чем в России. Поставщики услуг работают в условиях жесткой неценовой конкуренции. 75% из них — коммерческие организации, 25% — СО НКО. Ключевые инструменты, позволяющие создать эффективные системы соцобслуживания за рубежом, те же, что и в ФЗ № 442 и ФЗ № 189. Это конкурентный рынок: негосударственные поставщики социальных услуг, индивидуальные программы социального обслуживания, подушевые нормативы финансирования социальных услуг (как правило, повременного характера). Именно эти инструменты позволяют планировать, финансировать и вести учет затрат государственных средств по каждому получателю или группе получателей услуг. Именно они помогают создавать и реализовывать адресные программы социальной помощи различным категориям получателей услуг.
Предлагаю Минэкономразвития России наряду с учетом по регионам уровня допуска СО НКО к деньгам госбюджета организовать контроль объема государственных ресурсов на оказание социальных услуг, выданных в соответствии с подушевыми нормативами их финансирования. Данный показатель как никакой другой говорит о том, насколько эффективна система социального обслуживания в каждом субъекте РФ.
Павел Акулов, руководитель подразделения по правовым вопросам Благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я ОСОБЕННЫЙ»:
— В развитие ФЗ № 442 на федеральном уровне принят целый ряд регулирующих актов в сфере социального обслуживания граждан. В них содержится основополагающая информация, используемая субъектами РФ для регулирования отношений на местах с учетом федеральных установок и подходов. Вместе с тем в каждом регионе имеется собственный перечень правовых актов, регулирующих процесс организации и оказания социальных услуг населению, включая порядок определения нуждаемости (в конечном счете — формирования индивидуальной программы предоставления социальных услуг).
В этом содержится ключевое, на мой взгляд, препятствие к развитию самой системы, а именно отсутствие единообразия и разнородность практики. Например, на региональном уровне определяются перечни социальных услуг и стандарты их оказания, критерии признания граждан нуждающимися в соцобслуживании, тарифы на услуги, порядок финансирования деятельности государственных и негосударственных поставщиков. При отсутствии единых требований по каждому из этих направлений формирование подходов к социальному обслуживанию полностью зависит от позиции уполномоченных органов каждого субъекта в отдельности.
Только закрепление единых требований по всем аспектам предоставления социальных услуг и организации данного процесса позволит сформировать универсальную систему соцобслуживания на всей территории России. Для достижения этой цели представляется необходимым: внесение изменений в ст. 7 и ст. 8 ФЗ № 442 с целью перераспределения полномочий по организации социального обслуживания в пользу Федерации; установление единых федеральных нормативов и стандартов услуг, порядка их оказания и финансирования с предоставлением субъектам РФ возможности устанавливать дополнительные региональные услуги исходя из местной специфики; обеспечение универсального характера индивидуальной программы получателя социальных услуг и правовое закрепление возможности их получения в полном объеме у любого из поставщиков услуг независимо от региона пребывания гражданина.
Анна Битова, председатель правления РБОО «Центр лечебной педагогики «Особое детство» и альянса «Ценность каждого»:
— Государственно-частное партнерство в социальной сфере — важный инструмент реализации программ, представляющий собой форму сотрудничества бизнеса и власти с целью формирования социальной инфраструктуры. В России сегодня такое ГЧП развито недостаточно. Федеральный бюджет не всегда может выделять необходимые средства на реализацию социально значимых проектов. Для выхода из сложившейся ситуации используется модель финансирования, основанная на взаимодействии государства и предпринимателей.
В 2022 году РБОО «Центр лечебной педагогики» начала подготовку к реализации проекта «Свой ключ», направленного на подготовку группы подростков с психофизическими нарушениями к самостоятельной жизни в условиях тренировочной квартиры с психолого-педагогическим сопровождением. Квартира, оснащение и коммунальные платежи оплачиваются за счет привлеченных средств. Важным фактором в подготовке проекта является активная позиция группы родителей, которые объединились, понимая, что силами государства решить вопрос достойной жизни их детей с психическими расстройствами не представляется возможным.
Задачи проекта: построить модель социальной площадки для развития навыков самостоятельного совместного проживания для подростков в сопровождении педагогов-психологов с возможностью дальнейшего ее масштабирования как альтернативы проживания в ПНИ; помощь семьям, воспитывающим подростков и молодых людей с нарушениями развития, в подготовке своих детей к самостоятельной жизни в будущем. Родители и специалисты, работающие с людьми с психическими расстройствами, часть из которых признаны недееспособными или имеют ограниченную дееспособность, понимают: если не будет принят закон о распределенной опеке, то и сопровождаемое проживание не получит развитие.
Александр Шкребело, руководитель Центра социальных исследований и технологий Российского государственного социального университета:
— В настоящее время применение основополагающего федерального закона об основах социального обслуживания крайне затруднено: часть его положений устарела и не отвечает текущей ситуации в отрасли. В целях разрешения проблемных областей предлагается внести изменения в ФЗ № 442 для обеспечения его соответствия современным требованиям, в том числе обеспечить единство и преемственность положений ФЗ № 442, ФЗ № 189 и ФЗ № 181, а также иных федеральных нормативных правовых актов по всему кругу затрагиваемых в них вопросов; дать однозначные определения всех используемых в тексте ФЗ терминов и определений, в том числе «социальная технология», «социальное сопровождение», «социальная реабилитация» и проч.; обеспечить наличие единых во всех субъектах РФ элементов социального обслуживания в следующих областях: механизм признания нуждаемости, механизм обследования гражданина на предмет необходимой ему социальной помощи, наименований и стандартов предоставления социальных услуг...
Для реализации этих и других инициатив предлагаю сформировать рабочую группу, включив в ее состав, помимо представителей федеральных и региональных органов государственной власти в сфере социальной защиты населения, экспертов отрасли соцобслуживания, а также представителей Российского государственного социального университета как единственного федерального отраслевого учебного центра и центра компетенций в соцсфере.
Александрина Хаитова, президент Благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я ОСОБЕННЫЙ»:
— Федеральный центр делает шаги в сторону доступности социальных услуг для получателей, формирования конкурентного рынка соцуслуг, и с 2013 года мы имеем ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ». Действенные инструменты эффективности уже заложены в данном законе: индивидуальная программа получателя социальных услуг, подушевые нормативы финансирования, учет затрат государства по каждому человеку и каждой группе людей. Эти инструменты являются ключевыми во всем мире, они позволяют отслеживать экономическую эффективность госсредств вплоть до человека. Если изучить отчеты органов региональной исполнительной власти, региональные бюджеты, а затем наложить эту информацию на реестр поставщиков социальных услуг в каждом субъекте и проанализировать полученные данные, то можно увидеть, что отчеты не содержат достоверных сведений о реальном положении дел, а инструменты эффективности до сих пор не задействованы в полной мере через региональные НПА, несмотря на вступление в силу закона с 2015 года.
В концепции ФЗ № 442 главное — поддержка государством не организаций, а конкретных людей в виде оплаченных поставщику соцуслуг часов работы с этими людьми, с каждым из людей. В деньгах. По группам инвалидов, пожилых. Вот тогда мы увидим эффективность вплоть до отдельного человека. Очевидно, что недоработанная нормативная правовая база и сохраняющиеся административные и правовые барьеры в регионах сдерживают развитие рынка социальных услуг, принципы которого заложены в ФЗ № 442, несмотря на имеющиеся бюджетные резервы.
Мы предлагаем: изменить систему финансирования поставщиков соцуслуг. Нужны повременные (почасовые) экономически обоснованные тарифы, единые для всех поставщиков внутри субъекта РФ, независимо от формы собственности. Услуги учитываются не в штуках, а в рублях за час. Акцент — на развитие неценовой конкуренции, естественный рост количества поставщиков соцуслуг. Ускорить формирование госзаказа по ФЗ № 189 в регионах. В рублях и в суммарных часах обслуживания по категориям клиентов. Ввести измеритель эффективности соблюдения ФЗ № 442 в субъектах — учет объема государственных средств, оплаченных поставщикам в соответствии с подушевыми нормативами финансирования соцуслуг. Подключить федеральные органы исполнительной и законодательной власти, прокуратуры, ФАС к плановому контролю за соблюдением федерального законодательства органами исполнительной власти в регионах. Проработать единообразие в правовом регулировании по всем субъектам РФ. Проработать механизмы межрегиональных трансфертов для обеспечения доступности соцуслуг для нуждающихся категорий вне зависимости от их местонахождения. Обратиться в Правительство России для поручения Минтруду РФ разработать актуальные изменения в нормативные правовые акты с целью эффективного расходования государственных средств на каждого получателя соцуслуг. Предложить правительству внедрить управленческий инструмент — матричное управление социальными проектами на федеральном и региональном уровнях для проработки и устранения барьеров при реализации ФЗ № 442 и ФЗ № 189. Регионы сами их устранять не будут, сегодняшнее состояние дел наглядно это показывает.