В течение 2022-2024 годов редакция нашего журнала провела серию онлайн-конференций, посвященных обсуждению проблем, тормозящих реализацию федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ». В октябре 2025 года участники этих дискуссий проанализировали динамику решения проблем и озвучили конкретные предложения по повышению эффективности работы соцсферы.
Ярослав Нилов, председатель Комитета Государственной думы России по труду, социальной политике и делам ветеранов:
— Вопросу социальной политики в нашем социальном государстве уделяется особое внимание. Если посмотреть на проект федерального бюджета на предстоящие три года, то можно увидеть, что несмотря на экономические сложности обязательства перед социальной сферой выполняются в полном объеме, необходимые финансовые ресурсы имеются. Средства заложены на индексацию и повышение всех выплат и пенсий, увеличение МРОТ и прожиточного минимума.
Вместе с тем проблем возникает, как и раньше, достаточно много, и наша общая задача — обсуждать их и предлагать решения: менять законодательство, нормативно-правовую базу, чтобы граждане имели возможность получить необходимую помощь четко, оперативно и, самое главное, адресно.
Развивается система долговременного ухода. Это хорошо, но, считаю, нужно усиливать данное направление, увеличивать его финансирование, готовить специалистов. В регионах есть хорошие практики, когда обучают в том числе и родственников людей, нуждающихся в стороннем уходе.
Следующая тема — социальное обслуживание граждан, достигших 80-летнего возраста. По моему мнению, этот порог надо снизить, как минимум, до 75 лет. Важный вопрос — содержание представителей старшего поколения в соответствующих социальных учреждениях. Все получают там одинаковые услуги, со всех удерживается 75% пенсии вне зависимости от размера, что несправедливо. Наше предложение: привязать ежемесячное удержание к прожиточному минимуму.
Далее — обеспечение безопасности лиц, содержащихся в государственных и коммерческих учреждениях социального обслуживания. Каждый год мы сталкиваемся с чудовищными историями: вследствие нарушения норм пожарной и иной безопасности люди получают тяжелые травмы либо, того хуже, погибают. Это недопустимо, должен быть жесткий контроль. Считаю, что все, кто работает на этом рынке, обязательно должны находиться в реестре поставщиков социальных услуг. И, конечно, иметь лицензию на их оказание.
Отдельное внимание уделяется участникам специальной военной операции, их реабилитации, социальному обслуживанию. Появилось много хороших наработок, касающихся социализации, адаптации, трудоустройства ветеранов СВО, в том числе получивших инвалидность.
В обсуждении этих и других вопросов велика роль таких площадок, как журнал «Социальная защита в России». На проводимых его командой офлайн- и онлайн-конференциях специалисты, эксперты делятся лучшими практиками, вносят конкретные предложения, которые затем используются в законотворчестве Госдумой, передаются для изучения и принятия решений в органы исполнительной власти. Желаю редакции и ее спикерам новых интересных встреч и плодотворных дискуссий. Наш комитет всегда открыт для диалога.
Павел Акулов, руководитель юридического отдела благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я особенный»:
— На онлайн-конференции, проведенной журналом «Социальная защита в России» 16 февраля 2023 года, была озвучена информация о том, что Федеральная антимонопольная служба совместно с Агентством стратегических инициатив провела масштабное анкетирование поставщиков социальных услуг с целью получения объективной информации о состоянии конкуренции на этом рынке. В результате были выявлены возможные необоснованные барьеры для негосударственных организаций. Анализ нормативных правовых актов регионов показал, что отдельные положения могли приводить к нарушениям антимонопольного законодательства. В частности, выявлено установление избыточных требований к условиям включения в реестр поставщиков соцуслуг и осуществлению деятельности в сфере соцобслуживания, наличие дискриминационных условий работы для поставщиков соцуслуг в зависимости от их формы собственности и подведомственности...
В разных комбинациях перечисленное встречается во многих регионах. При этом субъективное восприятие наблюдаемых событий приводит к выводу об их единой сути, а значит, и возможных причинах.
Первая причина — особенности правового регулирования. Сложившееся в статьях 7 и 8 ФЗ № 442 разделение полномочий Федерации и субъектов привело к тому, что все «сущностные» полномочия переданы как раз на уровень региональных регуляторов. При этом функционал Минтруда РФ в рамках выработки государственной политики в социальной сфере сводится к изданию методических рекомендаций, рекомендательных методик, примерных перечней и порядков. Руководствоваться ими или нет — выбор регулятора в каждом из 89 субъектов.
На практике мы получаем пеструю смесь из нормативных правовых актов и полное отсутствие универсальности при перемещении из региона в регион. Оправданность применения «регуляторной гильотины» в этом смысле представляется стопроцентной, что подтверждается и результатами социологического исследования, обсуждавшегося на онлайн-конференции 18 апреля 2024 года: более 60% опрошенных экспертов утвердительно ответили на вопросы, связанные с возможностью «федерализации» законодательства о социальном обслуживании, создании единых общегосударственных стандартов, порядков и правил. Одновременно с этим весь нормативный массив даже внутри конкретной области, края или республики нередко становится предметом разночтений и по-разному трактуется не только участниками регулируемых отношений, но и в зависимости от ситуации.
Вторая причина — отсутствие эффективных механизмов контроля. Она проистекает из первой. Ни у Минтруда, ни у Роструда, ни у кого-либо еще не наблюдается не только желания, но и полномочий вникать в отклоняющиеся от нормы события на местах. Предлагаемым решением здесь выступает перераспределение полномочий путем внесения изменений в статьи 7 и 8 ФЗ № 442. Именно с этого стоит начать, прежде чем говорить о «регуляторной гильотине». Для издания единых общеобязательных правил и стандартов необходимо наделить соответствующими полномочиями федеральный орган исполнительной власти (если мы говорим о подзаконных актах), а это возможно лишь путем внесения изменений в сам закон. Одновременно с этим у федерального регулятора появятся не только полномочия, но даже обязанность реагировать на разного рода происходящие в сфере нарушения.
На данный момент наблюдаются лишь точечные и не всегда юридически выверенные инициативы, призванные помочь отдельным категориям граждан, но сами по себе они даже в случае принятия Госдумой «отправятся на реализацию» на прежнюю законодательную почву субъектов. Соответственно, перспективы успешности результата не только в самоотчетности на бумаге, но и на деле серьезных надежд не вызывают. В этом смысле следует изначально работать именно с причинами.
Нина Поличка, научный руководитель Дальневосточного научного центра местного самоуправления:
— Системные и понятийные проблемы закона ФЗ № 442 многократно поднимались на наших онлайн-конференциях, но, к сожалению, они не находят пока адекватного отклика. Однако есть и хорошие новости. Похоже, власть задумалась над некоторыми из проблем и сделала первые шаги к их решению. Подтверждением тому могут служить поправки, внесенные 31 июля 2025 года в ФЗ № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ». Теперь разработка и утверждение стандартов, включающих в себя оказание услуг по отдельным основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, отнесены к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов. И это можно рассматривать как первый шаг к созданию единого пространства соцобслуживания в стране, хотя пока только для отдельных категорий граждан и соцуслуг.
Вторым шагом можно считать приказ Минтруда России от 27 декабря 2024 года № 732 «О реализации в РФ в 2025 году типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе». Это снова отдельная категория граждан и одна услуга для нее. Но, как говорится, «правильным путем идем, товарищи». В приказе определены все базовые элементы и связи между ними в новой системе, необходимые для ее единообразного строительства во всех регионах страны. И пусть пока «Стандарты социальных услуг по уходу, включаемых в социальный пакет долговременного ухода» имеют статус рекомендуемых, в ближайшем будущем они получат статус нормативных.
Уверенность в этом дает отчет Счетной палаты РФ «Анализ реализации пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста», где предложено в срок до 15 января 2026 года проработать вопрос о нормативном закреплении полномочий по предоставлению услуг долговременного ухода, понятия долговременного ухода, входящих в него социальных услуг, требований к их оказанию и т. д. Это означает, что единое пространство социального обслуживания в стране, строительство которого началось законом ФЗ № 181, получит развитие.
Александрина Хаитова, исполнительный директор социально ориентированной некоммерческой организации «Союз поставщиков и получателей социальных услуг»:
— Как трансформировать систему социального обслуживания в России? Мы предлагаем провести реинжиниринг организационно-финансового механизма и снять барьеры для развития сети поставщиков. Вот 12 ключевых предложений.
Блок 1. Централизация и стандартизация. Провести независимый аудит состояния соцобслуживания в регионах (не силами Минтруда, который является автором «поштучного учета»). Перераспределить полномочия в пользу Федерации (внести изменения в статьи 7 и 8 ФЗ № 442). Установить единые федеральные нормативы и стандарты социальных услуг. Обеспечить универсальность ИППСУ, чтобы гражданин мог получать услуги в полном объеме в любом регионе. Разработать федеральные методики расчета нормативов, тарифов и наполнения ИППСУ, а также оценки результатов.
Блок 2. Справедливое финансирование и прозрачный учет. Устранить подмену понятий «подушевой норматив» и «тариф». Норматив (прямые + накладные затраты) — для расчетов с поставщиками, тариф — для оплаты населением. Разницу между ними должен компенсировать бюджет. Обеспечить расчет стоимости социальных услуг всех поставщиков (и государственных, и НКО) по единым экономически обоснованным подушевым нормативам. Перейти от учета «в штуках» к учету «в часах» (штуки услуг измерить невозможно, зато возможно измерить время). Внедрить независимую электронную систему учета.
Блок 3. Разделение функций и развитие конкуренции. Организовать разделенный контроль: нормотворчество — профильному ведомству, а учет и оплата — независимой системе (например, под контролем Минфина). Поэтапно замещать государственных поставщиков негосударственными (в сфере услуг государство никогда не сможет продемонстрировать такую же эффективность, как малый бизнес и НКО). Ввести интегральные показатели для оценки эффективности работы регионов (например, доля средств, выплаченных поставщикам через подушевые нормативы). Установить ответственность регионального регулятора за неисполнение федеральных и региональных НПА.
Главный вывод: предложенные преобразования позволят сделать систему доступной, управляемой и эффективной без привлечения дополнительных федеральных бюджетных средств, за счет реинжиниринга процессов и повышения эффективности использования уже выделяемых ресурсов.
Марина Бикмаметова, исполнительный директор региональной общественной организации «Многодетный Волгоград»:
— В соответствии с частью 8 статьи 30 ФЗ № 442, если гражданин получает социальные услуги, предусмотренные индивидуальной программой, у поставщика этих услуг, который включен в региональный реестр, но не участвует в выполнении государственного задания (заказа), поставщику выплачивается компенсация в размере и в порядке, которые определяются нормативными правовыми актами субъекта РФ. Таким образом, как мы видим, в полномочия органов власти субъектов РФ входит определение размера и порядка получения компенсации. Но очень часто, почти всегда процедурный характер порядка выплаты компенсации подменяется пресекательным. Ошибся в одной точке — негосударственный поставщик лишается компенсации в полном объеме за весь период обслуживания.
В федеральном нормативном регулировании процедуры получения субсидий не учтена компенсационная природа субсидий на недополученные доходы (возмещение затрат), не предложен обязательный механизм устранения нарушений, если это возможно, не гарантирован к применению механизм проведения повторных отборов после устранения недостатков заявок. А речь идет об уже оказанных услугах, понесенных расходах.
Данная ситуация приводит к серьезному систематическому недофинансированию негосударственных поставщиков и напрямую нарушает пункты 8, 20, 21 статьи 8 ФЗ № 442. То есть превышая полномочия в части пресекательного характера порядка получения поставщиками компенсаций, уполномоченные органы субъектов РФ нарушают другие свои обязанности — по финансовому обеспечению социального обслуживания в регионе, поддержке социально ориентированных НКО и развитию рынка негосударственных поставщиков в принципе.
Какой выход может быть в этой ситуации? Необходимо внести изменение в часть 8 статьи 30 ФЗ № 442, сделав право на получение компенсации гарантированным, неотъемлемым, обязательным для возмещения органами власти субъектов РФ, подкрепив это изменениями в другие федеральные, а вслед за ними и региональные нормативные акты, регулирующие выплату компенсации поставщикам социальных услуг.
Саниям Коваль, президент благотворительного фонда «Подари солнечный свет», член Общественного совета при Министерстве труда и социальной защиты России:
— НКО являются «социальной лабораторией», где рождаются и апробируются инновационные методики. Они доходят туда, куда крупная государственная машина не успевает дотянуться в силу своей масштабности и регламентированности. Однако важно помнить: замещение государственных поставщиков негосударственными на 100% невозможно. Государство было, есть и останется главным гарантом социальных прав и обязательств перед гражданином, фундаментом системы социального обслуживания, обеспечивая единые стандарты качества услуг, доступность помощи для всех нуждающихся, прозрачность финансирования, правовую защиту людей. Роль НКО в этой системе вижу как дополняющую и усиливающую оперативность реагирования на запросы, гибкость в предоставлении услуг, возможность внедрения инноваций, близость к нуждам конкретных групп населения.
Наша стратегическая цель — сделать НКО и общественные организации полноценными участниками и помощниками в сфере соцобслуживания. Необходимо перейти от модели государство — исполнитель к модели государство — модератор и интегратор, которая выстраивает вокруг гражданина целую экосистему помощи.
Мы видим, что государство движется в этом направлении: развиваются механизм социального заказа, система грантов и социального предпринимательства, соглашения о сотрудничестве. Но важно не просто выстраивать систему поддержки, а сделать ее единым социальным пространством, где государственные и негосударственные структуры работают не параллельно, а вместе.
Что необходимо для этого? Создать единый реестр надежных НКО, оказывающих социальные услуги, с возможностью долгосрочных контрактов на оказание таких услуг наравне с государственными учреждениями. Развивать механизм социального партнерства, включающий совместные проекты, программы профессиональной переподготовки и стандарты качества оказания услуг. Расширить доступ НКО к инфраструктуре государства — помещения, оборудование, транспорт, базы данных о потребителях услуг — на условиях социального партнерства. Предусмотреть меры стимулирования сотрудников НКО: льготы, пенсионные преференции, доступ к программам социального страхования. Развивать систему государственного софинансирования социальных проектов, в том числе за счет целевых субсидий и региональных программ.