Наш журнал провел очередную онлайн-конференцию из цикла, посвященного повышению качества и доступности социальных услуг для населения. По мнению участников дискуссии, за последнее время увеличилось количество НКО, работающих с разными категориями нуждающихся в помощи граждан, однако по-настоящему конкурентным рынок назвать пока нельзя. Эксперты внесли конкретные предложения, реализация которых обеспечит жителям разных регионов страны равные права на социальную помощь, а государственным учреждениям и некоммерческим организациям — одинаковые правила игры и доступ к бюджетному финансированию.
Елена Перминова, председатель Комитета Совета Федерации России по социальной политике:
— Решение социально значимых задач современного российского общества направлено на повышение инвестиций в человеческий капитал, увеличение продолжительности жизни, создание условий для активного долголетия, улучшение качества жизни граждан. Закономерным последствием старения населения является рост потребности в социальных услугах и, как следствие, необходимость в развитии системы социального обслуживания, поиске ресурсов и источников для обеспечения эффективной деятельности этой сферы, а также новых технологий и форм работы с гражданами пожилого возраста и инвалидами. Поэтому расширяются формы поддержки, упрощаются процедуры получения помощи от государства, запускаются новые проекты, все активнее внедряются инновационные технологии.
Многие современные подходы к оказанию социальных услуг, применяемые в социальной сфере, на первоначальном этапе отрабатываются в пилотном режиме. Это дает возможность на практике проверить их эффективность. Например, пилотный проект по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами реализуется в отдельных субъектах Федерации с 2018 года в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография». Главной целью проекта как комплексной программы поддержки людей, нуждающихся в посторонней помощи в силу возраста или состояния здоровья, является предоставление мер сбалансированного социального обслуживания и медицинской помощи в привычной домашней, комфортной обстановке, а также обеспечение поддержки их семьям. До сентября 2023 года в «пилоте» участвовали 34 региона, а сегодня над созданием системы долговременного ухода работают все субъекты. В прошлом году на эти цели из федерального бюджета направлено свыше 16 млрд рублей. В 2024 году охват долговременным уходом должен достичь 173 тыс. человек. В послании президента поставлена задача разработать новые национальные проекты, в том числе нацпроект «Семья», в рамках которого планируется увеличить к 2030 году охват долговременным уходом граждан пожилого возраста и инвалидов до 500 тыс.
Ярослав Нилов, председатель Комитета Государственной думы России по труду, социальной политике и делам ветеранов:
— На площадке журнала «Социальная защита в России» обсуждаются крайне важные, актуальные, чувствительные вопросы — вопросы социального обслуживания, которые сегодня или завтра коснутся каждого из нас, наших близких. И от того, каким будет качество обслуживания, насколько оно будет доступным, зависит отношение к социальным услугам, а также в целом к социальной политике государства со стороны граждан. Поэтому все предложения и рекомендации, прозвучавшие на онлайн-конференции, будут очень полезны и депутатам Государственной думы, и руководителям органов исполнительной власти, и представителям местного самоуправления.
Наша общая задача — реформировать, совершенствовать социальную сферу, чтобы она была как можно менее забюрократизирована, чтобы каждый человек мог оперативно получить поддержку от отзывчивых и неравнодушных специалистов. Это и есть социальная помощь, социальные отношения, социальная ориентированность, социальное восприятие, а все вместе — социальное государство.
Татьяна Быкова, министр социальной защиты населения Республики Бурятия:
— Система социальной защиты населения Бурятии включает 15 государственных учреждений социального обслуживания пожилых людей и граждан с инвалидностью, 20 учреждений социальной помощи семье и детям, Центр социальной поддержки населения с 21 филиалом в районах республики. Кроме того, социальные услуги предоставляют 26 негосударственных поставщиков, в том числе 9 стационаров, 12 организаций социального обслуживания на дому, 5 организаций, предоставляющих услуги детям.
Для подведомственных учреждений установлены целевые индикаторы и критерии оценки качества работы — от финансовых до энергоэффективности и создания благоприятного психологического климата. Контроль за их достижением осуществляется ежеквартально, результаты отражаются на стимулирующей составляющей заработной платы руководителя и персонала учреждения.
С принятием ФЗ № 442 заложены основы для развития негосударственного сектора социального обслуживания. Главной задачей является стимулирование конкуренции на рынке социальных услуг. На сегодня в реестр их поставщиков включены 62 организации, из них 27 негосударственных, что составляет 42,5% от общего числа поставщиков. Доля СОНКО с каждым годом увеличивается. Благодаря этому повышается конкуренция, у граждан расширяется выбор поставщиков услуг. Клиенты, не удовлетворенные качеством обслуживания одного поставщика, могут перейти к другому.
Мы компенсируем поставщикам произведенные затраты. В 2022 году СОНКО выплачено более 124 млн рублей, в 2023 году — более 144 млн. В негосударственных организациях социальные услуги получает 1071 человек, или 22% от общего числа обслуживаемых. Кроме того, выделяем гранты. Ежегодно удается поддерживать более 40 СОНКО, реализующих социальные проекты по активному долголетию, помощи пожилым и ветеранам, детям-сиротам, поддержке материнства и детства, семей, имеющих детей с особенностями в развитии.
Азат Арсланов, заместитель министра семьи, труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан:
— Уровень внедрения механизмов, направленных на повышение качества и доступности услуг в социальной сфере Башкортостана, достаточно высокий. В основе достигнутых результатов лежат комплексная система мер государственной поддержки и эффективная работа министерств и ведомств республики. В первую очередь это поддержка СОНКО и социального предпринимательства по линии Министерства земельных и имущественных отношений. Так, при определении годовой арендной платы за пользование госимуществом предусмотрены льготы. По линии Министерства предпринимательства и туризма ежегодно увеличиваются объемы грантовой поддержки проектов социальных предпринимателей, и растет количество социальных предприятий, получивших эту поддержку.
Однако ключевым инструментом повышения доступности услуг мы считаем их передачу в негосударственный сектор. Одним из направлений взаимодействия Министерства предпринимательства и туризма с СОНКО является создание благоприятных условий для развития туристской индустрии для школьников 5-9-х классов. Введены соответствующие сертификаты, объемы финансирования и количество получателей увеличены в несколько раз. По линии Министерства образования организациям, реализующим программы дошкольного образования, за 2023 год предоставлено более 360 млн рублей.
По итогам прошлого года на исполнение 159 СОНКО уже переданы четыре социальные услуги, которые получают 41 тыс. человек. Например, обслуживание на дому. В реестр исполнителей услуг по социальному сертификату включены 55 негосударственных организаций, работающих в 68 территориях. В 2023 году надомные услуги по сертификатам получили более 35,5 тыс. человек, тогда как в госучреждениях — 28 тыс.
Также СОНКО предоставляют социальные услуги в стационарной форме в рамках создания пансионатов для пожилых и инвалидов на основе заключения концессионного соглашения. В 2018 году именно в Башкортостане появился первый в России пансионат на 25 мест для пожилых, открытый по ГЧП. А сегодня данную услугу оказывают четыре негосударственные организации на базе пяти частных пансионатов для пожилых на 132 места. Привлечение СОНКО способствовало увеличению числа получателей услуг в стационарной форме в домах-интернатах общего типа почти на 11% по сравнению с возможностями государственных учреждений и сократило очередь с 200 до 70 человек. Сейчас в стадии проработки находится еще три проекта на 140 мест.
Нина Поличка, директор Дальневосточного научного центра местного самоуправления:
— В разных регионах ситуация с социальным обслуживанием разная. Одна и та же услуга, указанная в федеральном перечне, где-то стоит 6 рублей, где-то — 200, а где-то — 3600. Мысль о том, что граждане, проживающие в разных субъектах, не обладают равными правами на соцобслуживание, беспокоила меня давно. В ФЗ № 442 прописан принцип: равный, свободный доступ граждан к соцобслуживанию вне зависимости от места жительства. Мы с юристами допытывались: означает это равенство прав или нет? Ответа так и не получили, поэтому решили разобраться самостоятельно.
В Конституции России написано, что каждый имеет право на образование, на охрану здоровья, а про социальное обслуживание ничего не сказано. Даже словосочетания такого нет. Тогда мы начали искать упоминание про государственные гарантии. В ФЗ № 273 закреплено право на образование, которое гарантируется, в ФЗ № 323 — право на медицинскую помощь, которая тоже гарантируется, а в ФЗ № 442 ни о каких гарантиях не упоминается. Несмотря на это, мы посмотрели на ФЗ № 273 и ФЗ № 323 с точки зрения того, чем обеспечиваются равные права, и выявили четыре инструмента: федеральные стандарты, федеральная государственная программа, лицензирование и аккредитация. В ФЗ № 442 их нет, но хотелось бы иметь.
Не только мы, но и другие эксперты считают, что необходимы единые стандарты предоставления социальных услуг. Первый шаг к этому сделал Минтруд России. Еще летом 2023 года он внес дополнения, но не в ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», а в ФЗ № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ». Это то, о чем мы мечтали: чтобы в статье «Компетенции федеральных органов власти» появилась норма о том, что они разрабатывают стандарты оказания социальных услуг. Хотя речь и идет о комплексной реабилитации инвалидов. Документ принят 23 декабря 2023 года, а вступает в силу с 1 марта 2025-го. Несмотря на это, Минтруд уже начал его реализовывать.
Мы обнаружили приказ министерства, изданный летом прошлого года. В нем говорится об утверждении стандартов предоставления услуг по комплексной реабилитации инвалидов в полустационарных условиях. Но когда решили проанализировать этот приказ, то испытали шок: он содержит 1187 страниц! Как можно изучить такой объем? Особенно если учесть, что нет даже оглавления.
Исходя из проведенного анализа, предлагаю, чтобы, во-первых, законодатели все-таки дали нормативное определение словосочетанию «равный, свободный доступ к социальному обслуживанию». Мы его расшифровали самостоятельно, однако не претендуем на истину в последней инстанции. Возможно, есть другой смысл. Во-вторых, необходимо установить в ФЗ № 442 полномочия федеральных органов власти в части разработки и утверждения стандартов оказания социальных услуг. Они сами к этому пришли в ФЗ № 181, что является положительной тенденцией. В-третьих, Общественному совету при Минтруде следует обеспечить контроль за разработкой стандартов соцуслуг, а также их понятность: если остальные стандарты будут издаваться в таком же виде, то как с ними работать — неизвестно.
Анна Битова, председатель правления благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики «Особое детство», председатель правления альянса «Ценность каждого»:
— Меня порадовало, что так много чиновников — участников социологического исследования, организованного журналом «Социальная защита в России», выступает за равный рынок социальных услуг. Однако по факту в большинстве регионов рынок остается абсолютно неравным. Мы мониторим ситуацию и знаем много примеров, когда поставщик, оказывающий услуги, например, по сопровождаемому проживанию, ставится в известность, что в середине года деньги на их возмещение закончились. Однако можно ли оставить людей без сопровождения, особенно если они с психическими расстройствами? Получается очень неравная ситуация между подопечными, проживающими в учреждении, и подопечными, проживающими дома. При этом в учреждении и среди детей, и среди взрослых проживает менее 10%.
Мы много лет пытались развивать сопровождаемое проживание. Когда только начинали, не на что было реально опереться, существовали только методические рекомендации по различным технологиям такого проживания. Дальше все зависело от региона. Регион мог поддерживать, как, например, во Владимире или Пскове, а мог не поддерживать, как в Оренбурге. Поэтому радует, что больше половины чиновников считает: поддерживать надо.
К нашему огромному счастью, поменялось законодательство, вступили в силу новые нормы. Теперь есть законодательно закрепленные сопровождаемое проживание, социальная занятость и сопровождаемая трудовая деятельность. Но меня очень волнует, как будет развиваться эта история, кто будет организовывать, откуда будут брать деньги. При этом если с сопровождаемым проживанием более или менее понятно, то проблема перенаселенности домов-интернатов стоит одинаково остро везде. За редким исключением, в комнатах, рассчитанных на восемь человек, проживают, невзирая на все правила, до 20 человек. Людей объективно некуда расселять. Сопровождаемое проживание является выходом из положения, но оно должно развиваться, а для этого нужны государственные гарантии.
Если мы говорим о социальной занятости, то это обычно одно-два места на регион. Между тем социальная занятость более важна, чем социальное проживание. Какая разница, где человек живет? Он может жить дома или в интернате, но если ничем не занят, это катастрофа. Мы хотим сохранить человека в привычной благоприятной среде. Развитие системы долговременного ухода за пожилыми гражданами продвинулось очень хорошо. А если взять молодых инвалидов с психическими нарушениями, то проблемы остаются. Оставить такого человека дома без дела невозможно: он начинает сходить с ума сам и сводить с ума окружающих. Одному нужна занятость, другому — сопровождаемый труд, третьему — помощь в трудоустройстве.
Сейчас принимаются важные нормативные документы. Надеемся, к концу года, а может, и раньше они будут готовы. Но остается много вопросов, в том числе о стандартах предоставления социальных услуг. Стандарты должны быть федеральные — мы на этом настаиваем. Хотя мне кажется, что должны быть и региональные, индивидуальные: регионы сильно отличаются друг от друга по возможностям, условиям, количеству НКО и отношению к ним.
Александрина Хаитова, президент благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я особенный»:
— Мы изучаем нормативную базу различных субъектов и видим, что ситуация везде примерно одинаковая: списки тарифов, равные перечню социальных услуг (бывает, что несколько сот); способы финансирования, либо затрудняющие, либо исключающие неценовую конкуренцию, идея которой заложена в ФЗ № 442; жалобы негосударственных поставщиков услуг на недостаточность региональных тарифов (компенсация со стороны регионального бюджета не покрывает реальных затрат на проведение работ, требования к которым заложены в стандартах).
Проблемой для государства в целом остается тот факт, что способов объективного контроля количества и качества оказанных социальных услуг сегодня просто не существует. Чтобы достоверно утверждать, что та или иная услуга, или десять, или сто были действительно оказаны получателю, рядом с социальным работником или с педагогом, проводящим необходимые работы, должен постоянно находиться специалист, занимающийся хронометражем рабочего времени. И как минимум еще один эксперт, оценивающий качество работ.
Хотя любому профессионалу из области управления известно, что качество услуги может оценить только клиент, всегда отдавая предпочтение тому поставщику, который делает больше, лучше, быстрее. Это при наличии выбора, конечно. То есть при наличии реального рынка специализированных поставщиков социальных услуг. Все остальное из того, что мы видим в нормативной базе регионов, позволяет допускать злоупотребления для формирования «правильной» отчетности. Даже отчетность по госзаказу для государственных поставщиков предусматривает только количество услуг.
Другая проблема в масштабах государства: если мы не можем что-то достоверно посчитать, мы однозначно не можем этим управлять. Мы не можем, например, рассчитать социальный эффект от социального обслуживания разных категорий получателей или эффект от использования бюджетных средств. В современном мире, в век интернета и цифровых технологий, существуют способы достоверного учета работ при социальном обслуживании и способы измерения эффективности бюджетных расходов. Я имею в виду способ учета работ по часам. При этом час может быть наполнен различными работами, которые именно в данный момент нужны получателю услуг. Стоимость часа работы рассчитывается регулятором исходя из квалификации специалиста, работающего с получателем, сложности проводимых работ и условий проживания получателя.
В работе своей организации мы используем именно почасовой метод учета всех работ, производимых с получателями услуг нашими специалистами. Мы проводим сравнительную аналитику собственной экономики и экономики типичного государственного центра. По оценкам, наша эффективность выше в пять-восемь раз. Для измерения работ можно задействовать любые доступные поставщикам и получателям гаджеты, через систему шифрования передавая данные о проведенных часах в независимую региональную информационную систему учета социальных услуг. Это способ, исключающий любые злоупотребления и приписки со стороны регионального регулятора или поставщика.
Почему, на наш взгляд, сложившаяся ситуация не изменится самостоятельно? Пока правительством не определены четкие критерии эффективности конечного результата социального обслуживания, в регионах будут отсутствовать стимулы и мотивация к внедрению подобных способов планирования и учета работ. В то время как региональный распорядитель бюджета всегда является сам нормативным регулятором, сам заказчиком, сам исполнителем, сам плательщиком и сам себе контролером.
Наши предложения. Первое — установление Правительством РФ критериев эффективности социального обслуживания и расходования бюджетных средств. Второе — изменение системы финансирования и учета работы поставщиков соцуслуг. Нужны повременные подушевые нормативы финансирования, единые для всех поставщиков внутри региона, независимо от формы собственности. Услуги учитываются не в штуках, а в рублях за час. Тарифы — экономически обоснованные. Третье — акцент на развитие неценовой конкуренции. Это приведет к реальному увеличению количества поставщиков соцуслуг. Четвертое — единообразие в правовом регулировании по всем регионам страны. Пятое — подключение федеральных органов исполнительной и законодательной власти, прокуратуры, ФАС к прямому контролю за развитием рынка социального обслуживания в регионах, а также за исполнением установленных критериев эффективности при расходовании бюджетных средств, направляемых на организацию соцобслуживания. Шестое — внедрение государственного управленческого инструмента — матричного управления социальными проектами в федеральном центре и регионах.
Павел Акулов, руководитель подразделения по правовым вопросам благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я особенный»:
— В информации ФАС России о встречающихся нарушениях прав негосударственных поставщиков социальных услуг со стороны региональных уполномоченных органов, озвученной на онлайн-конференции в ноябре 2023 года, сказано: «Очевидно, что все перечисленное не имеет какого-либо правового закрепления на федеральном уровне. Соответственно, причины такого рода нормотворчества субъектов можно объяснить существующим разграничением полномочий, заложенным в ст. 7 и 8 ФЗ № 442». На примере одной лишь Свердловской области можно подтвердить конкретными делами в судах общей юрисдикции и арбитражном суде, а также тремя представлениями прокуратуры в рамках описываемых ситуаций. Кстати, Счетная палата области отлично проиллюстрировала разницу в финансовом обеспечении деятельности поставщиков социальных услуг в зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности. В 2022 году базовый норматив затрат составлял 46 272 рубля. С действовавшими в тот период тарифами можно также ознакомиться в постановлении Региональной энергетической комиссии от 18 ноября 2015 года № 162. Тарифы в сотни раз ниже норматива затрат.
Отталкиваясь от результатов социологического исследования, проведенного по инициативе журнала «Социальная защита в России», можно с уверенностью говорить о путях совершенствования правового регулирования соцобслуживания. Первый — внесение изменений в ст. 7 и 8 ФЗ № 442 с целью перераспределения полномочий по организации социального обслуживания в пользу Федерации. Второй — установление единых федеральных нормативов и стандартов услуг, механизмов определения нуждаемости, порядка оказания услуг с предоставлением субъектам РФ возможности устанавливать дополнительные региональные услуги исходя из местной специфики. Третий — введение механизма финансирования поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм и форм собственности в виде оценки стоимости часа взамен тарификации разрозненных единиц услуг.