Редакция нашего журнала провела онлайн-конференцию, посвященную реализации федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», действующего с декабря 2013 года. Авторитетные эксперты оценили важность этого документа, рассказали о сложностях, возникающих при его выполнении, и озвучили предложения, принятие которых позволит повысить качество оказания социальных услуг населению при активном участии в этом процессе НКО.
Анна Битова, председатель правления РБОО «Центр лечебной педагогики «Особое детство», председатель правления альянса «Ценность каждого»:
— Концепция ФЗ № 442 предполагала равные возможности для доступа к бюджетным средствам государственных и негосударственных поставщиков социальных услуг. По замыслу законодателя это должно было привести к конкуренции на рынке социального обслуживания, повышению качества и доступности соцуслуг для граждан. На практике органы исполнительной власти субъектов РФ оказались незаинтересованными в свободном доступе негосударственных поставщиков к бюджетным средствам. По этой причине для негосударственных поставщиков стали создаваться барьеры, которые можно разделить на три основные категории: правовые, экономические и бюрократические.
Барьеры для поставщиков социальных услуг, которые возникли в разных регионах и которые необходимо преодолеть, являются препятствием для реформирования сложившейся системы государственных стационарных организаций соцобслуживания. Сегодня большое количество граждан, как взрослых, так и несовершеннолетних, находятся в государственных организациях социального обслуживания на условиях постоянного пребывания. В их интересах, а также в интересах общества в целом — организовать проживание таких граждан в максимально привычной и комфортной среде, то есть дома или в условиях, приближенных к домашним, например в организациях, реализующих стационарозамещающие технологии соцобслуживания, в частности сопровождаемое проживание.
Для этого необходимо организовать социальное обслуживание таких граждан на дому и в полустационарной форме. При этом объем и ассортимент таких услуг должен был достаточен для того, чтобы удовлетворить потребности граждан, имеющих высокую нуждаемость в посторонней помощи. Чтобы сохранять и развивать социализацию таких граждан, включать их в жизнь местного сообщества, особое значение приобретают социальные услуги в полустационарной форме.
Если проанализировать структуру государственных организаций социального обслуживания в регионах, то мы видим, что больше всего ресурсов тратится на стационарное социальное обслуживание, после этого идет социальное обслуживание на дому. Ресурсов и опыта в государственной системе социального обслуживания большинства субъектов не хватает для предоставления соцуслуг в полустационарной форме, а также услуг на дому в достаточных объеме и качестве, чтобы обеспечить альтернативу помещению в стационарные организации граждан, нуждающихся в большом объеме социальной помощи.
Дополнить или подменить государственные организации социального обслуживания в создании и поддержании альтернативных форм жизнеустройства могут только негосударственные поставщики — как коммерческие, так и некоммерческие. Именно поэтому очень важен эффективный и доступный механизм компенсации затрат для негосударственных поставщиков, который сегодня работает с большими затруднениями и не обеспечивает равного и свободного доступа к социальному обслуживанию всех поставщиков.
Нина Поличка, директор Дальневосточного научного центра местного самоуправления, руководитель Центра стратегических разработок Общественной палаты Хабаровска, доктор педагогических наук, кандидат физико- математических наук:
— В статье 8 ФЗ № 442 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания относятся разработка и реализация мероприятий по формированию и развитию рынка социальных услуг, в том числе по развитию негосударственных организаций социального обслуживания. Вероятно, авторы данного документа, ориентируясь на законы рыночной экономики, предполагали, что привлечение негосударственных поставщиков к оказанию бюджетных услуг позволит развить конкуренцию, что повысит доступность услуг и снизит их цену для бюджета. Однако ответа на вопрос «Что и как надо делать?» закон не содержит. В результате в программах субъектов Дальнего Востока мероприятий по формированию и развитию рынка социальных услуг до сих пор нет. И это закономерно, поскольку региональные органы власти никогда ранее таких полномочий не осуществляли и необходимыми компетенциями не владеют. В данной ситуации они были вправе ожидать помощи от уполномоченных федеральных органов власти. Однако по прошествии 9 лет со дня принятия ФЗ № 442 методических рекомендаций для регионов о развитии рынка так и не появилось.
Сегодня рынок монополизирован государственными (муниципальными) организациями, отсутствуют возможности для добросовестной конкуренции, и, как следствие, возникают проблемы с доступностью услуг, их высокой ценой для бюджета и низким качеством. Это объективно приводит к конфликту интересов со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
Для решения обозначенных проблем органы власти должны как минимум выполнять следующий комплекс действий. Первая задача — регулярная модернизация перечня и содержания бюджетных социальных услуг. Вторая — развитие рыночных (конкурентных) механизмов оказания бюджетных социальных услуг, создание на рынке благоприятного инвестиционного климата. Третья — развитие негосударственных поставщиков бюджетных социальных услуг: необходимо построить постоянно действующую систему воспроизводства поставщиков, а также систему финансовой, информационной, образовательной и иных видов их поддержки, развивать соответствующие отраслевые сообщества.
Александр Спивак, председатель правления Национального фонда защиты детей от жестокого обращения:
— Существенным достижением работы по развитию социального обслуживания семьи и детей является внедрение значительного числа услуг, технологий и методик, которые носят профилактический характер, разработаны не для социальной реабилитации ребенка вне семьи в стационарных условиях, а для сохранения семейного окружения для ребенка. Вместе с тем не предусмотрены комплексные услуги, совмещающие в рамках оказания одной стандартизированной услуги деятельность специалистов различной профессиональной принадлежности (психологов, педагогов, специалистов по социальной работе и др.); не предусмотрены услуги диагностического характера, цель которых — углубленное обследование ситуации в семье и разработка планов реабилитационной работы; не нашел своего отражения результатно-ориентированный подход к планированию, назначению и учету услуг: те услуги, которые стандартизированы на региональном уровне и могут быть включены в индивидуальные программы предоставления социальных услуг, не могут иметь самостоятельного результата при работе с семьей, как следствие — возможно зафиксировать не их результативность, а лишь факт оказания.
В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность расширить перечень видов услуг, определенный ФЗ № 442, предусмотрев диагностические услуги, услуги в целях разработки программы социального сопровождения и возможность их оказания в беззаявительном порядке. Также необходимо наряду с понятием «социальная услуга» ввести понятие «программа социального сопровождения», определив полномочия органов государственной власти субъектов РФ по разработке перечня соответствующих типовых программ.
Еще нужно расширить и конкретизировать нормативное правовое регулирование в сфере первичной профилактики нуждаемости в социальном обслуживании, предусмотренной в ФЗ № 442, разработать механизмы привлечения к этой работе социально ориентированных некоммерческих организаций в связи с важностью формирования в обществе культуры отношения к семье, находящейся в трудной ситуации. Особое внимание следует уделить нормативному и методическому обеспечению и широкому распространению деятельности по первичной профилактике, осуществляемой в том числе организациями социального обслуживания и негосударственными поставщиками социальных услуг (формирование родительских компетенций, родительской осознанности, ценностей ненасильственного и конструктивного воспитания).
Александрина Хаитова, президент Благотворительного фонда помощи детям-инвалидам с аутизмом и генетическими нарушениями «Я особенный», исполнительный директор СО НКО «Союз поставщиков и получателей социальных услуг»:
— Наша организация является поставщиком социальных услуг с 2017 года. Мы работаем с семьями, в которых растут дети, имеющие расстройства аутистического спектра. Эти дети для достижения ими социальной адаптации нуждаются в регулярных интенсивных занятиях на протяжении длительного времени. При достаточной помощи значительный процент ребят становится способным обучаться со сверстниками, жить самостоятельно, создавать общественное благо.
Механизм социального обслуживания по ФЗ № 442 идеально подходит для подобной работы, так как предусматривает индивидуальную программу предоставления социальных услуг и подушевые нормативы их финансирования, работу с ребенком за счет средств регионального бюджета, которые могут выдаваться ему даже на стадии до инвалидности с целью предотвратить ее. Федеральный центр делает шаги в сторону доступности социальных услуг для получателя, формирования рынка поставщиков таких услуг, и шаги эти последовательные. Мы имеем постановление Правительства РФ № 1285 от 1.12. 2014 г. «О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг», федеральный закон № 442 от 23.12.2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», федеральный закон № 189 от 13.07.2020 г. «О государственном (муниципальном) социальном заказе».
Этими документами государство вырабатывает правильные и полезные законы. В то же время нормативные акты некоторых регионов, которые должны регулировать конкурентный рынок социального обслуживания, фактически носят запретительный характер для негосударственных поставщиков соцуслуг. Например, приказами министра социальной политики Свердловской области уже второй раз за три года сокращается объем услуг детям на основе данных, полученных только от государственных поставщиков, без учета сложившейся за несколько лет в регионе практики.
Организация, оперируя экономически обоснованными подушевыми нормативами и получая финансирование по результатам фактического оказания услуг, работает эффективно, потому что, во-первых, в условиях конкуренции старается показывать качество, иначе рискует остаться без денег, а во-вторых, имеет минимальные накладные затраты. В этом большая заслуга ФЗ № 442. Но на местах госпоставщики часто остаются монополистами, защищены своим регулятором, в первую очередь низкими подушевыми нормативами финансирования негосударственных поставщиков.
ФЗ № 442 может хорошо работать при условии экономически обоснованных тарифов. На такие тарифы в реестр будут заходить специализированные организации, работать с разными категориями граждан, улучшая качество услуг и снижая накладные расходы. Государственные и негосударственные организации нужно помещать в равные конкурентные условия, как это предусматривает ФЗ № 189, и мы увидим, кто останется «на плаву». Старое и неэффективное отомрет. И от тех, кто имитирует деятельность, получатели уйдут к тому, кто работает.
Отсутствие повременных подушевых нормативов финансирования не позволяет внедрить эффективный учет и контроль своевременности и полноты оказания услуг, проводить анализ достаточности социальной помощи людям, гарантированной им государством. Регионы продолжают отчитываться о выполнении госзаказа количеством услуг, а не количеством реальных часов работы с гражданами и затраченными на это госсредствами, выплаченными в соответствии с подушевыми нормативами. Это не позволяет заниматься эффективным планированием, эффективной организацией обслуживания отдельных групп получателей услуг и контролем эффективности расходования государственных денег.
Таким образом, у регионов должна быть ответственность за обоснованность тарифов, чтобы работал рынок социальных услуг. Работа над ошибками в сфере социального обслуживания позволит нам доводить меры соцподдержки до нуждающихся категорий населения, обеспечивать эффективное расходование государственных средств, сократить расходы на содержание граждан в психоневрологических интернатах, занять на рынке труда в социальной сфере достаточное количество квалифицированных людей, стимулировать развитие экономики, снимать очаги социальной напряженности в обществе.
Павел Акулов, руководитель подразделения по правовым вопросам Благотворительного фонда «Я особенный»:
— Безусловно, правовое регулирование социальной помощи не ограничивается одним лишь федеральным законом № 442. Существуют и постановления правительства, и приказы Минтруда по различным вопросам. На региональном уровне определяются перечни и стандарты социальных услуг, критерии признания граждан нуждающимися в помощи, условия деятельности поставщиков услуг, тарифы и финансирование деятельности негосударственных поставщиков, иные аспекты системы.
В результате оказания социальных услуг негосударственный поставщик приобретает право на получение субсидии из соответствующего бюджета. Удивительно, но сдача отчетности, несмотря на существующие в стране тенденции цифровизации, по-прежнему возможна только на бумажном носителе. Для системы характерно наличие положений-барьеров для привлечения к работе негосударственных поставщиков услуг: различное финансирование государственных и негосударственных организаций, короткий срок сдачи отчетности и длинный срок ее проверки, право уполномоченного органа не выплачивать субсидию в случае «отсутствия лимитов бюджетных обязательств», непрозрачный учет. Также отсутствует контроль — общественный, правоохранительный, депутатский. Отдельная проблема — отсутствие межведомственного взаимодействия.
Между тем существуют возможности для развития социальной сферы. Во-первых, целесообразно учесть опыт других сфер общественных отношений, где сформировано четкое и прозрачное регулирование с единообразным подходом на всей территории России. Среди них — оборот лекарственных средств и изделий медицинского назначения, деятельность финансовых организаций, промышленное производство и многое другое. Во-вторых, важен общий принцип — наличие единых правил по всей стране, когда регионы могут лишь адаптировать отдельные показатели с учетом местной специфики. В-третьих, задействование контрольных функций государства, снятие покрова тайны с деятельности региональных органов-распорядителей. В-четвертых, разработка экономически обоснованных почасовых тарифов на работу всех без исключения поставщиков соцуслуг в целях равноправия и устранения дискриминации негосударственных организаций в финансовом отношении.